全面践行总体国家安全观着力防范化解重大风险

马宝成

党的十八大以来，党中央高度重视国家安全工作，全面践行国家安全观取得重大进展。主要是：成立中央国家安全委员会，不断健全完善国家安全体制机制；提出总体国家安全观，推进国家安全理论创新；制定相关国家安全法律制度，推进国家安全法治建设；制定《国家安全战略纲要》，完善国家安全战略；深入开展国家安全宣传教育，切实增强全民国家安全意识。在这一过程中，始终把防范化解重大风险作为践行总体国家安全观的重大举措，既注重预防在前、关口前移，科学预见形势发展走势和隐藏其中的风险挑战，从源头上防范重大风险，又注重不断整合各方力量，科学排兵布阵，提高风险化解能力，在实际工作中化解重大风险。面向未来，我们在前进道路上防范化解重大风险任务依然十分艰巨，必须把防范化解重大风险做实做细做好，切实有效维护国家安全，为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供安全环境保障。

始终把着力防范化解重大风险贯穿于维护总体国家安全的全过程

党的十六届四中全会审议通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》首次提出“完善国家安全战略”，党的十七大提出“健全国家安全体制”，党的十八大提出“完善国家安全工作机制”。这表明党中央把探索建立健全国家安全体制机制提上了议事日程。

党的十八大以来，“党中央高度重视国家安全工作，推动国家安全工作在制度、法治、方略、工作举措上取得了新的明显进展”。2013年11月，党的十八届三中全会提出了“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全”。2014年1月24日，中央国家安全委员会正式成立，习近平总书记任主席。2014年4月15日，十八届中央国家安全委员会第一次会议召开，习近平总书记首次全面论述了“总体国家安全观”。2014年4月25日，十八届中央政治局就切实维护国家安全和社会安定进行第十四次集体学习。2017年10月18日，党的十九大召开，坚持总体国家安全观成为新时代中国特色社会主义基本方略之一。2018年4月17日，在十九届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记强调，要加强党对国家安全工作的集中统一领导，正确把握当前国家安全形势，全面贯彻落实总体国家安全观，努力开创新时代国家安全工作新局面，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供牢靠安全保障。

上述表明，党的十八大以来，国家安全得到前所未有的高度关注，工作进程明显加快，在领导体制、工作机制、思想理论、法治建设和宣传教育等方面取得巨大成就。总体国家安全观成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，成为新时代中国特色社会主义基本方略之一。在总体国家安全观形成过程中，防范化解重大风险始终贯穿于其中。

2014年4月15日，在十八届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记指出：“当前中国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比歷史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”2014年4月25日，习近平总书记在十八届中央政治局第十四次集体学习时强调：“必须清醒地看到，新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威胁和挑战联动效应明显。我们必须保持清醒头脑、强化底线思维，有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定挑战。”2017年2月17日，习近平总书记在主持召开国家安全工作座谈会时指出：“认清国家安全形势，维护国家安全，要立足国际秩序大变局来把握规律，立足防范风险的大前提来统筹，立足我国发展重要战略机遇期大背景来谋划。”党的十九大把坚持总体国家安全观作为基本方略之一，明确提出：“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。”2018年4月17日，习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调：“前进的道路不可能一帆风顺，越是前景光明，越是要增强忧患意识，做到居安思危，全面认识和有力应对一些重大风险挑战。要聚焦重点，抓纲带目，着力防范各类风险挑战内外联动、累积叠加，不断提高国家安全能力。”

习近平总书记站在新时代党和国家事业发展全局高度，在不同重要场合多次强调防范、管理、处理、化解、应对重大风险挑战对于国家安全的极端重要性，防范化解重大风险成为坚持总体国家安全观的重要内容。

始终围绕总体国家安全的重点领域着力防范化解重大风险

2014年4月15日，在十八届中央国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记重点论述了11个领域的安全，包括：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全。随着工作进程加快，总体国家安全涉及的主要领域也不断拓宽。2015年7月1日实施的《国家安全法》在11个领域安全的基础上，增加了海外利益安全内容。《国家安全法》第三十三条规定：国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害。总体国家安全的主要领域由原来的11个扩展到12个。同时，《国家安全法》增加了4个新兴领域安全，即太空安全、深海安全、极地安全和生物安全。《国家安全法》第三十二条规定：国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。至此，形成了总体国家安全“12+4”的整体框架。“12”包括：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络安全、生态安全、资源安全、核安全、海外利益安全；“4”包括：太空安全、深海安全、极地安全和生物安全。

在上述国家安全主要领域的拓宽过程中，我们始终把着力防范化解政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核、海外利益等领域的重大风险，作为有效维护国家安全主要内容。同时，从国家长治久安的战略和全局高度，部署防范化解太空、深海、极地、生物四个新型领域的潜在风险，维护这四个新兴领域的国家安全。比如，在强调如何维护政治安全时，习近平总书记指出：“全党同志必须在思想上真正明确，党的执政地位和领导地位并不是自然而然就能长期保持下去的，不管党、不抓党就有可能出问题甚至出大问题，结果不只是党的事业不能成功，还有亡党亡国的危险。”在论述如何维护经济安全时，习近平总书记强调：“当前，金融风险易发高发，虽然系统性风险总体可控，但不良资产风险、流动性风险、债券违约风险、影子银行风险、外部冲击风险、房地产泡沫风险、政府债务风险、互联网金融风险等正在累积，金融市场上也乱象丛生。”在强调如何维护网络安全时，习近平总书记指出：“从世界范围看，网络安全威胁和风险日益突出，并日益向政治、经济、文化、社会、生态、国防等领域传导渗透。特别是国家关键信息基础设施面临较大风险隐患，网络安全防控能力薄弱，难以有效应对国家级、有组织的高强度网络攻击。这对世界各国都是一个难题，我们当然也不例外。”

在省部级主要领导干部坚持底线思维防范化解重大风险专题研讨班上，习近平总书记重点围绕防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险以及有效维护这些重要领域的安全作出深刻分析、提出明确要求。比如，在分析我国经济形势时，他强调要增强忧患意识，未雨绸缪，精准研判、妥善应对经济领域可能出现的重大风险；在谈科技领域安全时，他指出要解决资源配置重复、科研力量分散、创新主体功能定位不清晰等突出问题，加快补短板；在分析我国外部环境时，他指出要既聚焦重点、又统揽全局，有效防范各类风险连锁联动；在谈到全面从严治党时，他肯定了清除党内存在的严重隐患“成效显著”，更强调“这并不意味着我们就可以高枕无忧”；等等。

防范化解重大风险是有效维护国家安全的重大举措

防范化解政治领域重大风险。政治安全攸关党和国家安危，核心是主权安全、政权安全、制度安全和意识形态安全。政治安全与其他领域的安全息息相关，经济、社会、网络、军事等领域安全的维系，最终都需要政治安全为前提条件；其他领域的安全问题，也会反作用于政治安全。我国主权安全及其面临的风险，首先是大国关系不确定性带来的影响。遏制与反遏制攸关中国主权安全。同时周边关系对我国主权安全也有重要影响。我国有20个邻国，与14个国家有领土接壤，周边安全形势最复杂。另外，分裂势力对我国主权的影响也不容忽视。在2019年1月21日的重要讲话中，习近平总书记對意识形态安全作了重点论述。突出强调两点：网络和青年。从当前来看，意识形态斗争的主阵地在网络，而网络的主体受众是青年人。现在很多境内外势力都在想方设法通过网络培养他们价值观的认同者，所以要防范化解意识形态风险，必须高度重视青年一代的思想政治教育，引导广大青年形成正确的世界观、人生观、价值观，确保青年一代成为社会主义建设者和接班人。

防范化解经济领域重大风险。习近平总书记指出：各地区各部门要平衡好稳增长和防风险的关系，把握好节奏和力度。当前，金融、房地产、政府债务、产业转型、人口老龄化、社会分化等诸多领域的风险点多，影响面广，且相互叠加，传导机制复杂。如果应对不当，将对我国经济社会发展形成较大干扰和冲击。在经济安全领域，当前需要重点关注以下重大风险：一是房地产投资在资金趋紧和土地购置需求减弱的共同作用下面临失速风险。二是由于地方政府举债约束机制不健全，地方通过融资平台、PPP、产业基金等变相举债，隐性债务不断积累的风险。三是金融机构资产质量恶化、中小金融机构经营风险明显增大和债券违约等风险。

防范化解科技领域重大风险。习近平总书记指出：要加快补短板，建立自主创新的制度机制优势。要加强重大创新领域战略研判和前瞻部署，抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系，建设重大创新基地和创新平台，完善产学研协同创新机制。要强化事关国家安全和经济社会发展全局的重大科技任务的统筹组织，强化国家战略科技力量建设。当前，中国的核心技术短板主要体现在六个方面：工业制造、信息技术、材料、航空航天、海洋、生物医药。要加快补齐关键核心技术的突出短板，彻底扭转关键核心技术受制于人的被动局面。

防范化解社会领域重大风险。习近平总书记强调：全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。当前，在防范社会重大风险方面，一是要继续防范打击涉众型经济案件。2017年以来，全国公安机关会同相关行政监管和司法机关，先后查处了“善心汇”“钱宝”“善林金融”“云联惠”等一大批全国性重特大案件，相继组织开展了“猎狐行动”和打击非法集资、网络传销、地下钱庄犯罪等系列专项行动，共破获各类经济犯罪案件9万余起，挽回直接经济损失上千亿元。二是要深入推进扫黑除恶专项斗争，持续高压严打、依法严惩，坚决惩治涉黑涉恶腐败及其“保护伞”，铲除黑恶势力滋生蔓延土壤。三是针对我国社会治安形势出现的新情况新特点，黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动成为突出的社会治安问题，加快社会治安防控体系建设。

防范化解外部环境重大风险。习近平总书记强调，当前，世界大变局加速深刻演变，全球动荡源和风险点增多，我国外部环境复杂严峻。要加强海外利益保护，确保海外重大项目和人员机构安全。近年来，海外安全事件频发，仅2017年外交部和中国驻外使领馆处理的领事保护与协助案件就达7万起，涉及中方人员死亡的案件超过500起，全年在海外意外身亡的中国公民高达695人。其中，各类旅游活动安全事故导致182名中国公民意外身亡。因此，必须高度重视我国海外重大项目、驻外机构和人员安全，确保国家利益、企业利益和个人利益安全。

防范化解党的建设领域重大风险。习近平总书记指出：党的十八大以来，我们以自我革命精神推进全面从严治党，清除了党内存在的严重隐患，成效是显著的，但这并不意味着我们就可以高枕无忧了。我们取得了反腐败斗争压倒性胜利，但反腐败斗争还没有取得彻底胜利。反腐败斗争形势依然严峻复杂，零容忍的决心丝毫不能动摇，打击腐败的力度丝毫不能削减，必须以永远在路上的坚韧和执着，坚决打好反腐败斗争攻坚战、持久战。

防范化解重大风险必须坚持底线思维

坚持底线思维是我党治国理政的重大原则。在新民主主义革命时期，毛泽东主席在党的七大上作报告时指出：“许多事情是意料不到的，但是一定要想到，尤其是我们的高级负责干部要有这种精神准备，准备对付非常的不利情况。”后来他又说，凡事设想一切可能的困难，只有对着一切预先想透、有着充分精神准备，并使干部有此种准备，然后才能想出克服困难的办法，走向光明的前途。

在改革开放初期，邓小平同志在20世纪80年代中期就指出：“改革没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当……我们要把工作的基点放在出现较大的风险上，准备好对策。这样，即使出现了大的风险，天也不会塌下来。”

进入新时代，习近平总书记一以贯之强调底线思维。2014年4月15日，在十八届中央国家安全委员会第一次会议上，他指出：安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱。必须清醒地看到，新形势下我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多。我们必须保持清醒头脑、强化底线思维，有效防范、管理、处理国家安全风险，有力应对、处置、化解社会安定挑战。在其他不同重要场合，习近平总书记也多次强调坚持底线思维的重要性，要善于运用底线思维的方法，凡事从坏处准备，努力争取最好的结果，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。党的十九大报告指出：增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则。

坚持底线思维是防范化解重大风险的科学方法。底线思维强调“立足最低点，争取最大期望值”，把功夫下在平时，把精力倾注在基层，随时做好出点事、出大事的思想准备、工作准备，宁可备而不用，不可用而不备。着眼最严峻最复杂局面，深入研究突发事件发生发展的动态演化规律，以问题为导向，提出突发事件防范及应急能力建设需求，有针对性地做好各项应急准备，牢牢把握主动权。在所有有关防范化解重大风险维护国家安全的论述中，习近平总书记特别强调坚持底线思维这一科学方法。比如：

在社会安全领域，昆明“3·01”严重暴力恐怖事件发生后，习近平总书记作出重要批示，强调要深刻认识反恐形势的严峻性复杂性，强化底线思维，以坚决态度、有力措施，严厉打击各种暴力恐怖犯罪活动，全力维护社会稳定，保障人民群众生命财产安全。

在自然灾害领域，习近平总书记在纪念唐山地震40周年重要讲话时强调：我们国家防灾减灾任务还很重，大家一定不要抱侥幸心理，一定要有充分准备，宁可十防九空。

在军事安全领域，习近平总书记在视察军委联合指挥中心时的讲话指出：“我国正处在由大向强发展的关键阶段，前景十分光明，挑战也十分严峻，中华民族伟大复兴绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的。军事斗争是进行伟大斗争的重要方面，打赢能力是维护国家安全的战略能力。全军要强化忧患意识、危机意识、打仗意识，全部心思向打仗聚焦，各项工作向打仗用劲，尽快把备战打仗能力搞上去。”

坚持底线思维要高度警惕“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件。习近平总书记强调，面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件（注：“黑天鹅”事件是指发生概率小、造成损失巨大的重大风险事件；“灰犀牛”事件是指发生概率高、未来潜在损失巨大的重大风险事件）；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。高度警惕“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件，要求我们必须把风险意识提高到重要位置。坚持做到“不忽视一个风险，不放过一个隐患”，对重大风险进行全面梳理和排查，抓住要害，找准原因，果断决策，有效处置。始终防范习以为常却蕴含重大风险的“灰犀牛”事件。经常发生的小事件常常被人们忽视，但其中往往蕴藏着重大风险。对此必须高度警惕。领导干部要善于从征兆和苗头中发现蕴含的重大风险，从而严加防范和管理；要善于从习以为常的小事件中总结和分析，举一反三，防范重大风险。努力做到发现在早、处置在小。要善于把握重大风险演变过程中量变与质变的关系，防止小风险向重大风险演化。

（摘自《行政管理改革》2019年第4期。作者為中共中央党校〈国家行政学院〉应急管理培训中心主任、教授、博士生导师）