浅淡中山市“三旧”改造工作及其对城市发展的积极作用

何俊毅

摘要：经过多年的发展建设，中山市已难以获得增量建设用地，目前已进入“向存量用地要增量空间”的发展阶段，“三旧”改造将成为未来城市发展的主要方式。为了盘活城市土地资源，给城市提供更多发展空间，促进社会经济持续健康发展，中山市修编了“三旧”改造（城市更新）专项规划和出台了“三旧”改造的相关政策，启动“三旧”改造工作。本篇文章主要从中山市“三旧”改造专项规划及相关政策进行分析，浅谈中山市“三旧”改造工作对城市发展的积极作用。

关键词：土地资源；“三旧”改造；积极作用

1、前言

为了破解土地资源紧张的困境、激活存量用地的二次开发动力，广东省在总结省内广州、佛山、东莞等先发区域城市实践经验的基础上，先后出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见（粤府〔2009〕78号）》、《关于报送〈广东省城市“三旧”改造规划及年度实施计划编制要点（试行）〉的函（粤建复函〔2009〕14号）》、《广东省人民政府关于深入推进“三旧”改造工作的通知》[1]等文件，在全省范围内开展以旧城镇、旧厂房、旧村庄改造为主要内容的“三旧”改造工作。

为了深入推进中山市“三旧”改造工作开展，中山市修编了《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划修编（2017-2020）》和拟订了《中山市“三旧”改造实施办法》、《中山市旧城镇全面改造实施细则（试行）》、《中山市旧厂房全面改造实施细则（试行》，《中山市旧村庄全面改造实施细则（试行》的“1+3”政策体系，通过实施激励市场的改造政策，激发市场改造活力，积极推进改造工作[2]。

2、浅谈《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划修编（2017-2020）》

《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划修编（2017-2020）》为指导和统筹中山市“三旧”改造工作的纲领性文件，与顶层设计对接，从全局入手统领与规范各项更新行为。借助全市及各镇（区）“三旧”改造（城市更新）专项规划的编制，可为城市更新工作的持续开展作出战略性指导。主要内容包括现状分析解读、盘查改造资源、确定改造区域、明确改造指引、划定管控分区、提出城市设计管控指引、统筹公共设施、划定更新片区、分期实施建议、编制更新单元管控图则等。其重点集中在以下几方面：

2.1改造区域划定

通过规划和现状的对比，重点梳理旧村、旧厂、旧城镇三类用地空间，判断城市更新主要的潜在用地资源，评估需要重点改造的地区；通过政府改造计划，明确对“三旧”改造空间分布以及年度计划整体导向，改变以往自下而上的无序、散乱改造困局，引领三旧改造走向政府统筹、全局引导、上下结合；引导市场按需要进行集聚化改造，利用市场的力量完成城市的发展及更新。

2.2划定管控分区

划定产业发展鼓励区、生态保护与修复区、历史文化及特色保护区、功能提升与完善区、战略统筹区，对各管控分区提出管控要求，进行差别化的空间管制。

2.3公共用地统筹

通过评估现状，确定紧缺的公共设施类型；通过评估规划，明确难于实施的公共设施项目；然后根据现状及规划评估，确定需要重点完善的公共设施类型，“拆三留一”用地须优先安排上述公共设施。

《中山市“三旧”改造（城市更新）专项规划修编（2017-2020）》为全市的“三旧”改造的试点工作的顺利开展打下坚实的基础，并且理顺了各层级规划关系，明确相关规划管控要求，做出了战略性指引，对城市未来促进产业转型升级、保护城市发展底线、持续改善人居环境，具有积极的意义。

3、“1+3”政策体系解读

2018年，中山市拟订了《中山市“三旧”改造实施办法》、《中山市旧城镇全面改造实施细则（试行）》、《中山市旧厂房全面改造实施细则（试行》，《中山市旧村庄全面改造实施细则（试行》的“1+3”政策体系。通过对中山市政府公布的“1+3”政策体系进行全面梳理，其重点主要有以下几方面：

3.1简化流程，下放事权提高效率，降低制度性成本

调整优化“三旧”项目审批流程，简省部分申报审批材料，对年度实施计划和改造方案等实行并联审批。立项、规划、用地、建设等全部纳入“绿色通道”；除改造单元规划（涉及控规调整的情形）和全面改造项目改造方案外，其它事项全部由镇区审批，提高了“三旧”项目审批效率。

3.2容积率异地补偿机制

对按片区控制性详细规划或项目单元规划实施不能平衡利益的“三旧”改造项目，可采取在城镇新规划建设区申请容积率异地补偿，实现与“三旧”改造项目间利益平衡。

3.3细化与完善改造工作流程

明确项目意愿调查、申报主体确认、项目预备库建立、基础数据调查、规划设计条件获取及后续审批报建工作的具体流程和要求，对工作的开展做出了详细的规定，便于指导属地区镇开展相关工作。

4、“三旧”改造对城市发展的积极作用

“三旧”改造是实现完善公服设施、产业升级、提升城市形象的重要手段和实施途径，应将“三旧”改造与优化人居环境、改善城市面貌、促进产业升级、落实公益设施、完善城市职能等结合起来。“三旧”改造对城市发展建设具有积极作用，主要体现为以下几点：

4.1开展城镇更新改造，改善城市品质

对城鎮改造区内的用地实行挖潜后，对低效用地进行更新改造，同时对环境进行综合整治，提升城市功能及环境品质，改善人民生活质量。

4.2引导旧村庄改造，改善村居环境

对农村居民点进行统一布局、集中建设，改善村庄人居环境、节约利用土地。明确划分村庄边界，控制建设用地规模，通过整合旧村居，对“空心村”实行迁村并点，改善村民居住环境。

4.3落实旧厂房改造，推动产业升级

借助对老旧工业区的更新，营造产业发展服务平台、完善各类生产服务功能，为城市产业发展转型升级创造条件、保障产业集聚区的更新发展，通过对淘汰类、禁止类及落后产业进行更新，为城市战略性新兴产业的引入提供空间载体，并对现有优势资源进行整合，提高产业集聚程度，推动产业升级

5、结束语

目前，中山市“三旧”改造工作处于起步阶段。制度建设、规范管理等一系列工作机制还不够完善；规划实践中碰到的技术、程序的障碍仍需一个个去克服，前进的道路需城乡规划工作者携手共进一步步向前探索，未来应借鉴省内其他城市的成功经验并结合市内的发展现状，继续完善“三旧”改造的更新体制，使城市发展走上集约、和谐、高效的可持续发展道路。

参考文献：

[1]杨廉；袁奇峰；珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例[J]；城市规划学刊；2010年02期.

[2]刘云刚；黄思骐；袁媛；“三旧”改造政策分析——以东莞市为例[J]；城市观察；2011年02期.

（作者单位：中山市规划设计院）