论试土地规划管理与城乡规划实施的关系

卢艳坤

摘要：在我国的特殊国情下，土地的规则与土地的管理的职能是分开的，那么城乡的建设就同时面对着土地规划管理与城乡规划的双重管理。土地规划管理与城乡规则实施其核心都是对土地的管理，但是由于起步不同，两者各有特点。城乡规划起步较早，伴随着几十年的城乡建设过程而不断成长起来，不论是专业的指导理论还是实践经验都十分地丰富翔实；但是土地规划管理则是近几年才兴起的一个概念，其主要的思想就是要在保证建设用地的前提下，保护耕地，因此最近几年土地规划管理也越来越受到政府的重视。

关键词：土地规划管理；城乡规划实施；关系；探讨分析

伴随着社会主义国家国民经济建设事业的快速稳定持续深入发展，以及城市化建设事业历史实践进程的深入组织推进。近年来我国接连有较大数量规模的农村剩余劳动力要素转移进入城市，在一定历史时期之内给我国城乡经济社会建设事业的历史性实践发挥演化进程造成了显著且深刻的影响变革。在我国城市民众和乡村民众基础性物质生活条件的相互差距水平日渐缩短的历史背景之下，我国城乡经济社会建设发展实践过程中的土地资源要素占有数量和供给数量规模相对短缺问题，逐步引起了相关事业领域基础性理论研究工作人员的持续密切关注，造成了较为深远的实践性影响干预效应。在上述历史性实践发展演进背景之下，切实做好城乡建设规划实践工作过程中的土地资源要素应用方案规划活动，对于保障和支持我国城乡土地资源要素高效且充分地实现最优化的技术应用效果，提升我国城乡经济社会建设事业的综合性组织开展水平，具备不容忽视的支持保障作用。

1、实施土地规划管理与城乡规划的重要性

土地是每一个国家的重要资源和财产，是每一个公民所生活的地方，也是国家经济发展的重要载体，对土地资源的合理利用是每一个国家都在认真谋划的事情，同时随着世界人口的不断增长，各国对于土地资源管理的要求也越来越高。城乡规划是我国一项重点关注的经济发展建设，通过城乡规划建设能够使国家各地都能够实现均衡的发展，从而提高国家的整体经济水平，改善农村人的居环境，提高生活质量。

2、土地规划管理与城乡规划实施间的关系

2.1以土地管理为核心，推动城乡规划的科学发展

土地规划管理必须以土地管理为核心，土地规划它是对一定辖区内全部土地的开发、利用、整治，保护在时间和空间上所做的总体的、战略的部署和安排。城乡规划是根据一定时期城乡的社会经济发展目标为确定其发展的性质、规模和方向，合理利用土地，协调城乡建设空间的功能以及各项建设所做的的综合部署和全面安排。两个规划既有联系又有区别。

2.2新增建设用地计划与城镇建设用地有序扩张

建设用地扩张主要有新增建设用地和旧城改造两种方式。前者是依法将集体、农用地通过农用地转用和征收的办法征为国有建设用地。新增建设用地可优先用于中心城镇建设，适度扩大城镇规划，对大城市、特大城市要采取控制规模，划定边界等措施强化城市规模管控，在用地方面以旧城改造、提高土地利用为重点，解决城市建设用地需求，使新区扩张和旧城改造相协调，落实最严格的耕地保护制度，按照“控制总量、减少增量、盘活存量、集约节约、提高效率”为总要求，强化用量管制，严格规划管理，有序扩张城镇建设用地规模。

2.3拓展土地规划深度

由于城乡规划与土地规划管理属于两个不同管理部门，往往在规划编制、实施、建设、管理中存在不一致、不统一、不协调、不衔接等问题。因此，要注重加强对土地规划管理与城乡规划间的互动沟通，将土地规划管理与城乡规划融合起来加快推进、多规合一、改革步伐，实现对土地结构的均衡分配，保障城乡空间的有序增长。

3、促进土地规划管理与城乡规划实施和谐发展的策略探讨

3.1拓寬土地规划深度，提高土地管理工作的科学性和可操作性，为城乡规划实施提供可靠依据

有关部门在进行土地规划时，应摒弃过去传统的静态定性分析法，采用GIS等先进的科学分析手法，对地方土地资源的各种数据进行全面的收集、整理和分析，深入了解土地的人文、自然特性以及生态环境影响，及时发现盲目扩张建设项目、农村基础设施建设不到位、城乡发展不平衡等情况，从而减少土地利用不合理情况的发生。为土地规划管理明晰目标，规避不断修改而浪费的人力物力。

3.2转变发展理念，提高城乡规划的严肃性和可持续性，为城乡土地资源优化利用提供实施路径

地方政府应提高发展的科学性，切实转变单纯追求GDP的政绩观，改变过去单纯依靠“卖地”拉动地方经济增长的局面。以增强城市发展可持续性为出发点，在适度放缓城市建设用地扩张速度的基础上，按照土地规划中确定的城市建设用地规模指标，对城市建设用地的规模增长进行充分论证；以促进城市长远发展为原则，提高人民群众生活质量为主旨，对各种性质用地做出合理的安排，在发挥城乡规划对优化城市功能布局作用的同时，对市郊农用土地的利用作出规范化处理，优化土地资源的集约利用，促进城乡统筹发展。

3.3构建协调机制，提高公众参与力度，为土地规划管理与城乡规划实施协调发展提供保障

针对主管部门，工作思路、工作方法等方面存在的诸多差异，政府应着力加强优化组织结构，统一协调土地管理部门及城乡规划部门的权利、职责，全面规范有关规划中的编制审批、编制内容，针对两规划都涉及的城市人口规模、城镇化率、经济总量、产业规模结构、建设用地面积等方面内容，在规划研究初期阶段可合并设置专业工作小组，有效规避因两方重复劳动而造成的偏差问题，从根本上增加两方工作的协调融合度。另外，为了体现土地管理、城乡规划工作的公益性，保障人民的权益，畅通多类公众参与机制，形成了专家论证、群众建议、媒体监督等多元化公众参与平台，以此把土地规划管理及城乡规划实施工作中的各类矛盾冲突降低到到最低程度，避免了以往工作中后期“突发”的各类问题，突出了了土地规划管理、城乡规划实施工作的民生性，提高了两方工作的可操作性。

4、结束语

土地规划管理与城乡规划实施是密不可分的，两者都为合理利用土地资源、搞好城乡规划建设，从而促进城乡一体化发展打下良好基础。但从发展现状来看，还面临着因主管部门、工作思路等方面差异，造成的两者难以协调、工作难以推进等诸多问题，相关政府部门应重拳出击，从“拓宽土地规划深度，提高土地管理工作的科学性和可操作性，为城乡规划实施提供可靠依据；转变发展理念。

参考文献：

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（作者单位：辽宁省交通规划设计院有限责任公司）