论城市社区自治的困境与路径选择

张兆宇

摘要：随着我国经济转轨和社会转型，政治体制的发展被提上议事日程并受到国家和社会的广泛关注。城市社区自治作为我国政治体制的基础组成部分对于我国政治的稳定和发展有着重要的意义，城市社区自治所面临的困境自然也会影响到我国政治体制的健康发展。本文从经济、政治、文化的角度对城市社区所面临的困境进行剖析，寻找并确定造成自治困境的主要原因。再以政治制度、国家理念、公民精神的重构作为城市社区自治瓶颈的突破口，构建出一条破解当下困局、实现城市社区居民成熟自治的路径。

关键词：城市社区;自治;公民精神;文化

Abstracts：With the economic transition and social transformation in our country ， the development of the political system has been put on the agenda and receives extensive attention from the government and society. Urban community autonomy as part of the basis of China's political system has an important significance for China's political stability and development.The dilemma of urban community autonomy is facing now also will naturally affect the healthy development of China's political system. This paper will analyze the difficulties which urban communities autonomy is facing， from the angle of economy， politics， culture，to find and determine the main reason for difficulties in autonomy. Then construct a solution ，which cracks the present dilemma，achieves urban community residents autonomy in mature with the reconstruction of political system， national idea and the spirit of citizenship as a breakthrough for the development of urban community autonomys bottleneck.

Key words：urban community;autonomy;spirit of citizenship;culture

隨着改革开放和社会主义现代化建设，我国的城市化建设也随之取得了长足发展。近年来，在我国进行社会结构转型、社会组织重构的情况下，我国的城市社区自治建设虽然取得了一些成果，但是与发达国家相比，仍然处于十分滞后的状况。

在理论层面，我国的城市自区自治还未得到充分的理论探讨，城市社区自治的组织载体及其治理只能也没有得到有效梳理，城市社区自治层面的配套法律制度保障也还远未到位，对城市社区自治的研究具有重要的理论意义和现实意义。但在目前状况下，城市社区作为各种利益的交汇点，作为我国基层民主建设的重要推进手段，对于我国基层政府的职能发挥和基层政权的巩固稳定有重要保障作用，对于我国民众公共精神的形成也具有积极地促进作用。这些都赋予了对于城市社区自治的研究以重要的理论意义和现实需求。因此，找出城市社区自治困境的原因并设计破除城市社区自治困境的路径，在理论层面上对国家战略和公共实践进行指导，能够推动城市社区自治的稳定发展，能够对我国新常态下实现社会的进一步发展、促进政府和社会的良性互载做出重要贡献，对于我国全面建成小康社会和中国梦的实现具有重要意义。

本文通过对城市社区自治所面临的困境进行研究，从国家对基层的治理理念、城市社区自治制度设定、社会资本供给和流动、社区利益诉求和反馈机制等方面进行分析，试图寻找造成城市社区自治困境的原因。同时立足于国家整体和公民个体的视角，寻找能够放松国家对基层社区的干预，提高公民对城市社区自治的参与热情，提高城市社区公共议事效率的方案，破除我国城市社区所面临的困境，力求建设具有我国特色的优良城市社区自治体制。

我国城市社区所面临的现实困境及原因分析

一、城市社区的自治缺少政治文化与实践操作的历史积淀

自古以来，我国的民众都缺乏自治的传统，这造成了在我国传统文化和政治思想中缺乏对公民自治精神的培养，也因此导致了我国极度缺乏社区自治的成熟经验。

1、传统文化对于自我决策权力的排斥。

在我国古代，实行中央集权的帝国统治者的权力只能影响到“县”的级别，“县”级以下乡由对帝国忠诚的乡绅代为管理。在帝国广阔的农村范围内，当民众需要对重大的事项作出决定时，决策的方式并不是民众进行集体表决，而是由当地具有声望的乡绅作为当地的精英团体替民众作出决策。而对于这些决策结果，民众只有选择执行的权利。村庄治理主要是由那些没有正式职位和上级授权，也不经由村民选举，而是由村庄自然产生的领袖人物（如宗族头人、宗教领袖、乡村士绅等）来完成的。[1]在城市中，城市的民众服从于当地最高行政长官的命令，没有进行自主决策的权利。同时，在中国古代，任何民众进行自主决策的群体活动都将被统治者视为最严重的犯罪，在统治者看来，这些决策的最终演化结果都是对自身专制权力的潜在挑战和威胁。因此，中国古代的最高统治者通过许诺以官职的方式笼络文化精英，让文化精英不断生产使服从王权、拒绝自决的思想。通过对这些思想的传播并对反抗者进行残酷的镇压，最高统治者使民众对于群体的自决产生了极大的恐惧，并因恐惧而对自我决策表现出漠视和厌恶，最终彻底的放弃了自决的权利，对王权保持绝对的驯服。

2、传统文化对于行政权力的天然亲近

在西方的古典政治思想中，行政权力的是作为一种必要的恶而存在的，这就导致在西方社会中，人们厌恶行政决策而偏好于民众群体的自我决策。公民社会有合法的自治性、独立性和自主性。一旦权力机构违法并侵害社会的利益，公民社会有权抗拒，并通过强大的社会力量和公共沟通领域合法地使之得到纠正，这也就是公民社会对国家的制约以及使善治得以实现的基础。[2]行政权力想要剥夺民众自决的权力是及其困难的，这在客观上有助于西方社会公民意识的成长和民主社会的形成，也是西方城市社区建设高度成功的重要原因。但在我国的传统文化中，行政权力是作为民众的天然庇护而存在的。在文化精英的叙事中，这种庇护能够带来民众需要的稳定与和谐，并且天然的优于民众自我决策所带来的结果。因此民众直觉地认为行政权力的不断扩张意味着更可靠的稳定与和諧，因此更少的自我决策，自权利的自我阉割中丧失了自我决策的能力和动机。

传统文化中对于自我决策权利的排斥和对于行政权力的天然接近，使民众一方面由于恐惧而极度厌恶进行自我决策，另一方面迫切渴望希望行政权力的有力干预。这两点导致我国民众在漫长的古代历史中都没有养成自我决策的政治习惯和社会传统，一方面造成了我国大量民众对于公共议事的程序、制度的无知和误解，另一方面也使得普通民众缺少参与公共事务的热情和严肃认真对待公共事务的公共精神。这是造成我国目前城市社区建设的困境的一个重要原因。

二、行政权对自治权的过度干预

1、国家干预造成了城市社区自治过程中的死循环

在现代社会中，为了贯彻国家意志和战略意图，国家必然要求公民对国家动员做出快速有力的回应。由于我国的公民缺少进行公民自决的历史传统，在对国家的诉求进行反馈时就必然是迟缓的、无力的。这与国家对于公民自决能力和反馈能力的期望值产生了巨大的落差，导致国家对于公民自决能力产生巨大不信任。为了确保国家意志得到有效执行，国家必然会进一步加强行政权力对于公民自决权利的干涉。在现实生活中即体现为政府对城市社区自治的干预。在组织构建上，政府往往从掌控角度出发，赋予社区组织浓厚的行政色彩，使社区组织承担更多的行政使命，成为其管理环节的末梢。在运行上，政府凭借经费拨付权决定了社区组织的行为方式和内容，使社区组织无法实行真正意义上的自治，只能以政府为圆心高速旋转。[3]而在政府加强干预的行为下，公民自我决策的能力会进一步下降。由此产生了一条死循环路径（国家干预城市社区自治→民众自治的能力下降→国家意志难以有效贯彻→国家进一步加强对城市社区自治的干预→公民自治能力的进一步下降），唯一结果即是国家对于社区自治空间的不断挤压和社区自治空间的自我萎缩。

2、城市社区自治建设对国家力量的依赖

在我国经济转轨和社会转型的过程中，城市对于国家的重要性迅速增加，所以国家政策制定和组织资源配给的重心也在不断向城市倾斜。为提高治理效能，包括提高服务水平，各地普遍实施了城市管理权限下沉和服务体系下移的改革。其主要表现就是城市管理综合执法部门的设立及其力量下沉到街道，以及区级甚至街道行政综合服务大厅的设立，此外还有街道社会治安综合治理与信访维稳力量的增加。社区由于其与居民的空间距离和社会距离更近，天然地成为承接某些社会管理和服务职能的优势平台。基层治理压力增加，作为基层治理体系一环的社区自然难免要承担许多行政任务，这是社区行政化的宏观因素。[4]在国家力量的支持下，城市社区的建设得到了快速发展，但是也因此产生了城市社区建设活动对国家力量的依赖性。在国家力量的干预下，城市社区建设活动能够轻易获得大量的经济资源和政治资源，并获得作为强大外生力量的行政权力推动，所以城市社区在进行自身建设的同时并不需要形成有效的获取资源的方式，也不需要寻找推动自身发展的内生力量，从而形成了在城市社区建设活动对于国家力量的惰性依赖。因此，当国家对城市社区建设的关注程度和支持力度开始消减，就必然会导致城市社区建设的困境，一方面，国家关注的减少会造成国家对于城市建设资源投入的减少，加之城市社区建设自身缺乏获取资源的有效方式，导致城市社区建设过程中的资源供给不足;另一方面，国家关注度的降低也会造成行政力量推动城市社区建设的积极性消失，加之民众群体自身缺乏推动社区建设的内生动力，造成城市社区建设活动向前推进的需求不足，城市社区建设的推动力减弱甚至消失。在以上两各方面的共同作用下，城市社区的建设在资源供给和动力支持方面同时出现匮乏的情况，导致城市社区自治的建设活动难以保持高速的发展，城市社区的自治建设活动过程中出现迟滞甚至发生退化萎缩的现象，也是造成我国城市社区自治建设困境的重要原因。

三、社会资本的匮乏阻碍了城市社区的自治建设

在人类社会的发展变化过程中，社会资本作为人们认知交流、互利互信的重要基石，始终发挥着至关重要的作用。在现代社会中，个人信用作为重要的社会资本组成推动社会的发展运行，社会资本的重要性更加凸显，对于城市社区自治的建设有着决定性的影响。一旦出现社会资本的匮乏，就会导致社会成员之间的相互失信与攻击，并造成社会群体的阶层断裂。

在当下的中国社会，传统的、以人与人之间深入了解为基础的的“熟人”社会正在走向彻底的瓦解，而新的社会信用机制（包括信用记录、失信惩罚制度等）尚未完全建立，这导致了在我国目前社会体制下，缺少有效的社会资本生产机制，出现了社会资本生产的制度真空，由此造成社会资本的供给能力严重退化，使得我国目前能够有效流动的社会资本极度匮乏。目前我国的城市数量和规模处于快速发展的阶段，短时期内建立大量的城市同时社会重心也在向城市持续倾斜。城市作为人口的聚居地，与农村的同质化特征不同（农村作为人口的聚居地，其人口特点是以血缘为基础的同质化聚集），城市的表现形式是异质化群体的聚集（城市是由大量的流动人员和城市化人口所组成的异质化人口的聚集）。城市社区主要是由政府规划产生，因而社区在建立之初缺乏必要的社会关联。社区自治也不是由社区居民自创，而是政府主导的一种强制性制度变迁，用来替代传统的、不合时宜的“单位制”城市管理体制。[5]与传统的“熟人”社会相比，异质化的群体中成员相互之间的陌生感会使得个体成员对于社会资本有更多的需求，因此异质化的城市为了保证自身的存在和发展，就需要大量的社会资本供给。城市本身的社会资本供给在现阶段即是不足的，而需求又在不断增长，导致城市的社会资本的供需关系变得更加紧张。社会资本的供应紧张对于城市社区自治建设的负面作用主要通过以下两个途径表现：一方面，当城市社区中的居民个体由于社会资本的匮乏导致安全感不足，就会更加倾向于实现对个体自身的利益进行保护而非通过群体的合作达到公共利益的实现。不安全感的上升也让个体居民对于住在同一社区中的其他居民持有超出正常水平的防范意识，在公民个体之间就会产生信任阻隔，从而导致民众缺少对参与公共事务的热情，出现漠视公共利益、缺席公共议事等行为，造成整个社区无法进行稳定、有效的公共议事活动。另一方面，社会资本的匮乏所造成的不同社会阶层的撕裂，也使得在社区自治的过程中，不同社会阶层之间明显缺乏理解、包容、接纳的心态，而理解、包容、接纳的心态恰恰是公共议事过程中最为需要的精神，缺少这种公共精神的社区自治是是难以想象的，也是不可能实现的。

四、城市社区中利益诉求和反馈机制的缺失

在人类社会中，制度之所以被需要是因为人们以此进行利益的分配并处理由利益分配引发的纠纷。一项制度在利益分配的过程中所发挥的作用越重要，这项制度的生命力也就越强。在我国的现实状况下，由于历史原因和现实条件的限制，造成了居民在城市社区中缺少稳定、清晰、畅通的利益诉求渠道和诉求反馈机制，城市社区自然也就不作为民众社会生活的主要场地而存在。既然民众并不重视社区中的社会活动，自然导致民众缺乏深入推进城市社区自治建设的动力。

在我国目前的利益诉求语境中，绝大部分制度化的正式利益诉求通道是存在于单位中的。单位作为我国进行社会管理的一个重要体系，相比于社区，在与国家进行互动的行为上拥有绝对的组织权优势和话语权优势。大部分社会成员的生产生活、日常交往与政治活动均被纳入到单位中，各个单位又隶属于国家机关或者事业单位，按照行政级别被赋予相应级别的资源分配权，在单位内部设立党组织、行政组织、共青团组织、妇联、工会等完善的机构，俨然一个行政机关。这种设置模式为高效率的国家动员提供了组织构架，只要国家发出一个指令，整个社会便可以随之迅速动员起来。作为对社会成员的回报和保障，国家承担了单位体制内社会成员的教育、养老、医疗、住房等社会需要。[6]在每个人的社会生活中，单位中的利益诉求的渠道是通畅的，每个人能够切实参与到利益诉求和反馈的循环机制中去，并且享受到由此带来的利益实现和精神满足。而在社区中，既无法通过社区的渠道完成经济利益的实现，也无法通过利益实现达到精神上的满足。

在同一社区中，既存在着社会阶层和生活旨趣的巨大差别，又缺乏真正意义上的公共生活，让他们无法从社区生活中获得足够的精神需要，导致他们认为社区生活不属于自身生活的核心区域，缺少社区生活是应然之事甚至是应该被鼓励的。既没有畅通渠道，导致社区无法进行利益诉求;又无法通过共同的生活旨趣进行精神上的放松，大量城市社区居民自然忽视社区自治的建设。

集体行动的困境的产生是造成城市社区建设困境的重要原因。每个人在社会生活中都是作为一个理性经济人而存在的，每个人都希望在付出最小的经济成本的情况下获取最大化的经济利益，这在社会生活中造成的结果就是搭便车现象的广泛存在。在城市社区自治的建设过程中，每个社区中的居民都或多或少的了解城市社区自治对于自身利益实现和精神满足的重要性，但是建设城市社区的自治是需要付出大量的精力和时间的，同时要面临国家干预的风险，并且投资后回报率是不确定的。在这样的情况下，以理性经济人的的模式思考，每个居民都希望城市社区建设这种收益不确定的行动由别人完成。在城市社区自治建设的过程中，拥有社会资源越多的居民，就越偏好于对风险的规避，对待城市社区自治建设的态度也就越保守，自然不愿将自身目前所拥有资源消耗于城市社区自治的建设。所以大部分拥有社会资源的居民，即使对于成熟稳定的社区利益诉求渠道有着极强的需要，但出于理性经济人的考量，往往选择直接放弃，因此导致缺少资源来完成城市社区自治的建设。

在大部分的情况下，單位是作为民众主要甚至是唯一的利益诉求通道而存在的，而单位所提供的利益诉求通道也确实能够接纳和处理绝大多数的民众的利益诉求输入。即使部分居民无法通过诸如单位这样的正式渠道进行利益诉求，社区外依然存在大量的非正式的利益诉求渠道以供选择。一方面是社区诉求通道的阻塞，另一方面是社区外利益诉求通道的通畅，民众自然会选择单位的通道并尽量保证单位诉求通道的顺畅而放弃对社区利益诉求通道的建设。加之搭便车现象在城市社区自治活动中的普遍存在，自然造成利益诉求制度的不通畅而迟滞了城市社区自治的建设。

破解城市社区自治困境的路径选择

一、优化制度供给

国家要加强对城市社区自治的制度供给，既包括新制度的制定，也包括旧制度的修改，以此支持城市社区自治的建设。在现实操作中，国家要对基层政府的人事制度和财政制度进行改革，从源头上减少基层政府对城市社区自治的干预和控制。此外，还要在法律上对社区居委会的只能有明确的解释说明，让民众在实行自治时有法可依。良法是善治的前提，法治是国家治理的基本方式，加强和创新社会治理，需要聚焦社区治理中的问题，将社区各项事务纳入法治轨道，提升社区治理法治化水平，实现社区治理的规范运行。[7]只有政府在法律和规范上彻底地厘清基层政府、居委会、业委会、物业等在城市社区自治过程中具有重要作用的组织机构的权利和义务，消弭法律文本和实际操作之间的巨大差距，才能保证城市社区的自治有清晰明确的发展方向，并在此基础上拓展城市社区的利益诉求渠道，真正吸引民众参与到城市社区自治的活动中来，达到破解城市社区自治困境的目的。

二、转变对城市社区自治的治理理念

我国政府需要认识到，基层社区自治的最终诉求是与公权力进行利益上的博弈，城市社区自治活动健康发展的必要条件是政府减少对于基层社区的干预和管制。我国的城市社区自治探索方兴未艾，尚未形成成熟的体系。一旦遭遇行政力量的干涉，就会溃败不已。如果政府不断的干预，城市社区受制于政府强大的行政力量，城市社区自治不仅会生长畸形，而且有如温室中的花朵无法抵御来自外界力量的破坏。如此扭曲而孱弱的基层自治形态必然是不符合国家利益的，所谓城市社区自治也必然只是空谈。

国家与社区的利益博弈并不意味着分裂和低效，相反，在基层社区的治理中，国家和社区通过一定的利益博弈，两方进行利益诉求的磨合，最终关于国家政策达成默契。虽然形成了一些交易成本，但国家政策得到快速有效的执行，国家也增强了自身的合法性，社区实现了自身的利益诉求。相比于国家强力的推行政策，国家与社区进行利益博弈的方式极大地降低了国家的行政交易成本，并且有助于提高民众对于政策的认可程度。

在我国的现实情况下，我国政府需要认识到城市社区的困境不是仅仅通过政府治理技术的提高就可以改变的。城市社区自治的进程不会因为政府更多的财政支持就可以发展的更好，也不会因为国家放松管制而在发展中偏离正确的方向。城市社区的存在角色不应是国家最微小的治理单元，而应是作为与国家发展相适应的市民社会的基本组成而存在。政府需要转变自身的态度，减少对城市社区自治的干预，政府的活动要符合城市社区自治的发展规律，也需要尊重社区自治的事实和发展趋势。通过对治理思维和治理理念的重构，将自身塑造成为服务型政府，实现治理思维上的彻底转变。

国家在与社区进行互动时，要注意国家治理的边界。当下社会中，一方面随着科学技术的飞速发展，国家拥有绝对优势的资源对社会进行管制，另一方面，社会发展所导致的利益复杂化也确实需要国家的管制和调解。虽然国家与社区的活动边界是模糊的，但却是事实存在的。国家有必要自觉地将自身的能量限制于边界之内，不可越界，以此表示出对公民社会和城市社区自治的尊重。

三、培育我国民众的公民精神

我国自古以来长期处于专制集权的统治下，传统社会本就缺少关于社会自治的文化传统和政治实践，再加之近年来我国以经济建设为中心的指导思想，导致中国民众对基层自治的了解和认知接近干涸。因此，国家需要通过不断的鼓励民众参与公共生活，接触公共议事的程序，了解公共议事的规则，逐渐养成对公共生活的正确价值判断。对民众进行公共精神的培养。让民众形成平等合作、互助互信的公共品格。在深刻了解公共议事精神的内涵、形成良善公共品格的同时进行城市社区自治的建设。

在这一过程中，国家发动可以发动党员工作，党员在群体高度组织化下分布状态的离散化可以迅速提高整个社会关注程度，点燃民众的参与热情，由此推动公共议事活动的发展。当社区自治出现偏离公共利益、只为少数人谋取利益等现象时，可以及时召开党建联席会议，直接实现对居委会、物业公司、社区代表、社区群众的价值引领，确保社区自治的成果由社区成员共享，防止个人或团体为了自身利益诉求而侵害集体利益的行为出现。[8]

在城市社区的自治过程中，对社区合理的公共生活需要来自于两个方面：一是来自于国家层面的公共需要，国家需要良善的公共议事活动，并由此发育出一个正常的公民社会支撑国家的合法性;二是来自于公民层面的个体需要，公民需要正常的公共生活以借此达到利益实现和精神满足的双重目的。

在城市社区的自治困境中，要将国家与公民对于城市自治的需要激发出来，让基层社区的社会民主和国家制度的政治民主相互推动和促进，使得基层治理的国家需求和社区民主的公民需求相互融合，国家将治理资源供给民众，在公民需求获得满足和生长后，公民需求反哺国家需求。由此达到国家与公民对于城市社区自治建设动力和建设目标的一致。

在我们不断的努力下，经过不断的实践，再加之我国独特而优秀的政治文化，我们一定能够建设出适合我国国情的城市社区自治体系。

参考文献：

[1]仝志辉;賀雪峰.村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性[J].中国社会科学，2002.（1）：160.

[2]张旅平;赵立玮.自由与秩序：西方社会管理思想的演进[J].社会学研究，2012.（3）：42.

[3]刘为民.转型期我国城市社区建设的政治学分析[J].理论与改革，2004.（2）：36.

[4]王德福.“社区自治”辨析与反思[J].云南行政学院学报，2017.（2）：15.

[5]李建斌;李寒.转型期我国城市社区自治的参与不足：困境与突破[J].江西社会科学，2005.（6）：34.

[6]张艳国;刘小钧.我国社区建设的困境与出路[J].当代世界社会主义问题，2013.（3）：21.

[7]汤金金;孙荣.制度-结构-能力：我国社区自治的三维建设框架[J].湖北社会科学，2017.（9）：39.

[8]叶本乾;万芹.新时代党建引领城市社区治理的逻辑契合和路径选择[J].新时代党建引领城市社区治理的逻辑契合和路径选择，，2018.（6）：44.