基于乡村振兴战略的宅基地制度改革发展研究

杨建军

摘要：随着我国整体经济的快速发展，人们生活水平的不断提高。在乡村振兴战略的背景下，宅基地制度是重要的支柱性制度，完善宅基地制度改革措施，对于乡村振兴战略的实现大有裨益。近年来，随着试点工作的开展，宅基地制度改革取得很大的成效，但是仍然存在宅基地过度集约与土地资源低效利用并存、宅基地改革发展迅速与综合配套制度落后并存、宅基地的经济效益凸显与财产权诉求分化并存等矛盾，因此结合乡村振兴战略的要求，提出完善宅基地制度改革的对策建议具有重要的实践意义。

关键词：乡村振兴战略；宅基地制度改革

我国近年来随着科学技术的快速发展，各行业发展非常迅速的同时人们生活水平不断提高。党的十九大首次提出乡村振兴战略，对宅基地制度改革有着重要的意义。完善宅基地制度改革，增强乡村人民在住房方面的幸福感。强化农村住宅制度的建设，推动乡村振兴战略进一步发展，探索农村城乡住房合理融合。进而改变农村宅基地制度实施现状，实现农村经济高效发展。

1乡村振兴战略下宅基地制度改革的必要性

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《乡村振兴战略意见》）将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略框架中进行原则部署，这充分地体现了宅基地制度改革在乡村振兴战略中的重要地位。（1）生态宜居需要宅基地制度改革，乡村振兴战略中生态宜居，就是“要加强农村的资源以及环境保护，使农村的土壤重金属污染和农村的污染问题得到有效的治理，同时统筹推进山水林田湖草保护和建设，大力改善水电气房路通讯等基础设施，使农村的人居环境进一步改善，基本建成生态宜居的美丽村落，保护好绿水青山，恢复清新环保的田园风光”。由此可见居住环境的改善对于实现生态宜居的乡村振兴战略具有重要的作用。宅基地改革实践表明，当前农村居住环境差的重要原因就是农村房屋建设的杂乱无序，缺乏规划，布局混乱，私搭乱建现象层出不穷，这些严重影响了乡村的生态环境和正常的生活、通行。通过宅基地制度改革，对村庄进行更加科学，更加合理的重新规划，对宅基地的取得、流转、抵押、退出等方面在制度层面进行重新整合，确保其既能够满足居住需求，又能有效节约，从而达到生态宜居的目的。因此实现生态宜居，离不开农村宅基地制度的改革。（2）生活富裕需要宅基地制度改革，乡村振兴战略中生活富裕，就是“要让农民就业创业更加充分，收入水平得到提升，衣食无忧，城乡区域发展差距和居民生活水平差距逐渐缩小，基本公共服务均等化基本实现，逐步达到共同富裕”。因此要增加农民收入，就必须对農民赖以生存的土地的价值加以重视。土地是财富之母，作为农民根基的宅基地也不例外。众所周知，正是由于“土地财政”的作用，城市得到了快速发展，因而未来中国农村的发展以及农民财产性收入的增加，也要尽快重视农民手中的土地，利用农民手中的宅基地资源。

2乡村振兴战略背景下的宅基地制度改革

2.1基本思路

乡村振兴关乎我国国家经济的发展，现代化社会的构建。该项工作是长期历史性任务，也是乡村整体的大规模战略。随着现代经济的发展，乡村振兴应当服从于农村发展现状，服务于宅基地改革根本要求。应尊重农村发展的实际规律，适应农村发展根本需求。对此，在乡村振兴战略背景下，农村宅基地制度的改革应遵循以下几点：遵循乡村战略基本要求。坚持落实宅基地集体所有权，保障农民宅基地的所有权，适当放宽农村人口对宅基地的使用权限。包括：全面落实宅基地所有权，不得轻易实施国有化；要在显示出所有权利益的基础上，强化对农村集体宅基地所有权人群的监督与服务；要发挥农村集体经济的优势，对宅基地进行统一的规划与管理，并强化所有权人群对宅基地所有功能的决策权力；强化农民户有所居的执行力度，保障宅基地分配资格均匀，村民依法享有宅基地以及住宅建设权限。而对于促使农民房屋使用权适当灵活的方面，要适当转变村民对于宅基地使用权限的有关规定，在乡村振兴战略意见的前提下，严禁乡村宅基地建设私人大型会馆，以及非正常住宅的建设。贯彻落实生态宜居目标。乡村振兴战略应保证乡村创业人员的用地，为乡村公共设施提供用地，为公益性建设预留必要用地等。宅基地的改革应以建设最低指标最低限额留存制度为根本，转变传统的城市规划模式。要以乡村实际发展规律为基础，符合我国基本国情。根据我国长期以来的发展规律，大国小农的基本国情是长期存在的。

2.2有效贯彻“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求

乡村振兴需要持续的产业用地和返乡创业人员用地保障，需要为未来有资格获得宅基地的人员预留必要的宅基地，需要为乡村公共设施、公益设施建设预留必要的建设用地。宅基地改革不应简单地将农村的宅基地退出、整治之后，将建设用地指标交易给城市或发达地区，而是应当建立乡村建设用地指标最低限额留存制度。

2.3制定分层多样化的宅基地退出策略，实现农民生活富裕

不同地区的经济发展水平和自然资源禀赋不同，宅基地制度的改革必须要结合各地的实际情况，通过实地调研进行研究，这样才能够有效掌握该地区的现状，做到“对症下药”。同时，还要充分尊重农户的意愿，充分考虑农民的生活生产习惯以及宅基地退出以后的生活保障问题，从而建立可持续的农民收益机制。对于不同类型的农村地区，要开展不同的可行性方案。首先在经济落后或衰退明显的地区，不能盲目的推崇宅基地有偿退出改革，而是要结合当地农民意愿，首要发挥宅基地的服务保障功能，进而通过不断创新，激发内生活力，可以尝试促进落后地区的农业规模化生产，培养农民创新创业的能力，探索互联网+的农业生产经营模式，增加农民财富，激活农村经济，优化利用农村的土地资源，从而创造出针对经济落后地区宅基地改革的经验成果，并加以完善，增强其成果的可复制性和可推广性，最终以点带面，辐射到更广的范围，带动地区经济发展，增加农民财富，有序打造具有地区特色的美丽乡村；在经济发展较好，宅基地退出市场较为活跃的地区，要注重规范宅基地退出程序，做好规划整理工作，以农民权益保障和土地资源集约为原则，分类有序的推进宅基地制度改革，做到退出有序、退出有利，循序渐进，从而增加农民的财富，实现农民生活富裕的乡村振兴目标。

3结语

农村土地制度是农村制度体系的基础与核心，其改革优化，既是有效破解“三农”问题的前提，也是推动实施乡村振兴战略的重中之重。

参考文献：

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（作者单位：南宁市国土测绘地理信息中心）