从发展与改革的视角思考PPP

曹双 高建学

摘 要：经过2015-2017年的高速发展期，中国的PPP进入了2018年的发展瓶颈，地方政府对于PPP 的未来之路感到迷茫，甚至部分地方政府已经彻底关闭了PPP的发展之门，等待来自国家层面更为清晰的政策指导。目前，地方政府遇到的PPP难题主要是报发地方政府一般公共预算10%的红线已经超越、面对名目繁多的PPP管理文件而不敢创新PPP模式，导致PPP发展基本处于停滞状态，已经严重影响了地方的基础设施建设及经济发展与事业改革。本文从发展与改革的视角观察中国的PPP，探索中国PPP项目的健康、可持续发展之路。

关键词：发展;改革;PPP

1、梦之初

从宏观角度观察，中国推行PPP，要解决当前中国各级地方政府的债务危机、投资效率低、管理成本高等急需改革与发展的问题。

针对以上问题，国家发改委进行了PPP的顶层设计，主要体现在《韩志峰：创新发展和灵活运用PPP模式》及国家发改委PPP网站“PPP专栏”发布的PPP项目典型案例。这些PPP的顶层设计也是中国的PPP梦。

PPP梦之初--1

发展PPP，要尽量不使用政府一般公共预算支出的10%部分，应优先考虑模式创新、采用资源补偿、发掘项目商业本身价值、合理的投融资模式等方式。

好的PPP项目，应该是政府不掏钱，或者少掏钱，这才是我们推进PPP项目要追求的本质，而不能理解为PPP项目就是政府购买服务，就是政府出资。合理的投资回报应该从以下七个方面考虑：

第一点，对使用者付费的项目合理确定价格和收费标准，包括特许经营的年限，这样可以保证社会投资者有一个合理的收益。

第二点，灵活运用用政府投入方式。

第三点，合理的、适当的资源配置，大家可以提供一些土地、广告。

第四点，充分挖掘PPP项目本身的商业价值。

第五点，要鼓励社会资本创新，加强管理，发掘潜力。

第六点，选择正确的项目融资模式，降低成本，提高资金使用效率。

第七点，适当的政府补贴。也应该是最后的方式。

2015年7月21日，在国家发改委网站“PPP专栏”发布了13个PPP项目典型案例，其中固安工业园区新型城镇化项目，是PPP项目致力于不使用政府一般公共预算支出的10%部分的代表。

PPP梦之初--2

发展PPP，要创新PPP模式，盘活存量资产，化解政府债务危机。

各个国家在推进PPP当中，主要是为了适应当地的一些实际情况，适应不同的项目类型而进行灵活设计PPP模式，也就是说，PPP模式不是僵化的，项目不是一成不变的，就像金融机构的金融产品、金融工具以及金融衍生产品。所谓的金融创新，不同的金融产品、金融工具是不断发展变化的，但是相比PPP来讲更丰富。PPP模式也是一样的，它是一个创新的理念，如果在推进PPP过程当中，死守某一种模式不放，那么它是没有生命力的。所以，每个城市，每个项目，都可以因地制宜，根据实际情况、创造性的去设计不同的PPP模式，从而推进PPP更好的发展。

2015年7月21日，在国家发改委网站“PPP专栏”发布了13个PPP项目典型案例，其中合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目及天津市北水业公司部分股权转让项目，是PPP项目灵活设计、盘活存量资产的代表。

PPP梦之初--3

发展PPP，提高管理效率，降低管理的成本。

我们之所以推进PPP，一个很重的目的是为了引进社会资本，发挥它专业管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。

发展PPP，提高管理效率，降低管理的成本，有两层含义。其一，发展PPP，将企业职能从政府管理职能中剥离，简政放权，提高政府管理能力，降低政府管理成本，减轻财政支出的压力;其二，发展PPP，将项目经营管理交给社会资本，发挥它專业管理的能力，提高项目管理的效率，降低项目管理的成本，减轻消费者直接的负担。

2015年7月21日，在国家发改委网站“PPP专栏”发布了13个PPP项目典型案例，其中北京地铁四号线项目，是PPP项目提高管理效率、降低管理成本的代表。

2、梦之醒

2.1 PPP梦之醒--1

PPP变成了，全社会动员起来瓜分政府一般公共预算支出的10%部分，而不是统筹地考虑经济的发展与社会公共事业管理的改革。

在PPP的实际操作中，政府发布的示范项目及整改文件显示，当下PPP模式的推行，除项目本身的传统商业价值外，首要且主要是利用政府一般公共预算支出做为PPP项目的合理回报，而政府在致力于管控PPP项目程序的合规性及PPP项目支出不超过政府一般公共预算支出的10%红线。

2.2 PPP梦之醒--2

PPP变成了，全国遍地新建工程，套取政府一般公共预算支出的10%部分，最终还是政府兜底PPP项目的建设工程债务。

在PPP的实际操作中，政府发布的示范项目及整改文件显示，当下PPP模式的推行，几乎全部为新建及改扩建工程，除项目本身的传统商业价值外，首要且主要是利用政府一般公共预算支出做为PPP项目的合理回报。

2.3 PPP梦醒--3

PPP变成了，主要由施工企业参与，目的是赚取施工利润的一种工程承包模式，而达不到PPP模式提高项目提高管理效率、降低项目管理的成本的目的。

3、梦之圆

目前，地方政府遇到的PPP难题主要是部分地方政府一般公共预算10%的红线已经超越、面对名目繁多的PPP管理文件而不敢创新PPP模式，导致PPP发展基本处于停滞状态，已经严重影响了地方的基础设施建设及经济发展。针对地方政府遇到的PPP难题，我们从发展与改革的视角，探索中国PPP模式的健康、可持续发展之路。

3.1 梦之圆--1

明确分工，加强管理，发改部门负责PPP项目的审批管理，财政部门负责PPP项目的入库管理。

从目前PPP项目的管理及实施的成果来看，PPP项目由项目实施地的人民政府审批，由财政部门PPP中心统一管理，达不到国家对PPP模式的顶层设计目标。

PPP项目的实施，关系到中国的发展与改革，是一项专业的、系统的的工作，由财政部门归口管理不妥，应该明确由发改部门初步审核或审批。

3.2 梦之圆--2

PPP项目的审批指标应该从以下方面考虑：项目合理回报中政府一般公共预算占比、项目本身商业发掘收入占比、存量资产转化等指标。

建立合理的投资回报机制，对促进更多的PPP项目落地非常关键，社会投资者参与PPP是讲究回报的，不是慈善家，但是回报要合理。合理投资回报机制非常关键，至少有三个方面的作用：首先，它便于吸引社会投资者;第二，合理的投资回报机制，有利于降低政府的财政负担和压力，如果我们能够充分地、更好地发展市场激励的作用，让社会资本投资方通过自身的运营来获得更多的收益，可相应的减少政府的补贴，才能够推进更多的PPP项目落地，如果我们把PPP项目的回报只盯在政府回报和政府承诺上，政府的财政承受能力是非常有限的，这样的PPP模式是无法广泛推行的。第三、合理的投资回报模式，有利于维护社会公众的利益。

审批PPP项目，应该在特定行业设定PPP项目的审批指标，控制合理投资回报的模式。例如：规定PPP项目的合理回报中政府一般公共预算占比指标、项目本身商业发掘收入占比指标、存量资产转化指标等，达不到特定行业PPP项目规定指标的项目，不予审批。

4、梦之续

梦之续：发展PPPP，是适合中国现状的PFI。

PPPP模式相对于PPP模式，可通过竞争方式取得最好的项目方案、合理的项目前期文件、降低项目建设及运营的风险、确保国家经济安全、获得更高的经济价值-社会价值-环境价值、使项目的全生命周期整合程度更高、可节约项目建设及运营成本、使政府支出责任更小、有利于创新建设及运营管理、有利于全民参与基础设施建设、更有利于实现国家发展战略。

PPPP模式优于PPP模式对国家发展战略的作用且更具实用性的论证见《探索PPPP模式（大纲）》。

《探索PPPP模式（大纲）》摘 要：

PPP模式为：政府首先组织完成项目立项、项目审批、PPP实施方案、前期投入等工作，然后采购社会资本并成立项目公司，完成基础设施投資、建设、运营等工作。

前期工作主要是项目策划，英文为Plan，将Plan（策划工作）交由社会资本组织实施的PPP项目的模式，称为PPPP模式。

PPPP模式为：政府仅完成项目立项工作，然后采购社会资本成立项目公司，完成项目审批、PPP实施方案、投资建设、运营等工作。

PPPP模式与PPP模式的主要区别就是：前期策划及前期投入（Plan）由政府组织实施转交由社会资本组织实施，即P+PPP模式。