山区县建设用地增减挂钩拆旧区适宜性评价——以陕西省镇巴县为例

李小燕， 付恒阳， 姚强儒， 邢海虹

(1.陕西理工大学 历史文化与旅游学院， 陕西 汉中 723000;2.西安交通大学 公共政策与管理学院， 陕西 西安 710049)

当前，中国正处于快速发展时期，城市化快速推进导致农村呈现出“人减地增”的反向态势[1]。为妥善解决这一问题，2004年，国务院出台的文件《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)中明确提出了城乡建设用地增减挂钩政策。2005年国土资源部下发《关于规范城镇建设用地増加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)，正式出台城乡建设用地增减挂钩政策[2]。自此，我国城乡建设用地增减挂钩工作拉开帷幕，增减挂钩的相关理论研究也随之起步。

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等量组成建新拆旧项目区。通过实施土地整理复垦等活动，在确保项目区内各地类面积动态平衡的基础上，实现耕地规模增加，耕地质量提升，建设用地利用水平提高，城乡用地的布局更为合理的目标[3]。

由于城乡建设用地增减挂钩过程中拆旧存在较多矛盾和问题，学者们开始关注拆旧适宜性评估。汪睿君[3]针对山地挂钩特点，利用ArcGIS空间分析方法和层次分析法，分析评价云南省大理市海东镇的挂钩适宜区。宇德良等[4]以辽宁省桓仁县为例，从自然、区位、拆旧难度和资源经济状况4个方面对拆旧区进行科学评价。吴云青[5]构建了包括3个层次、4个维度的拆旧评价指标体系。张杭杭等[6]对贵州省都匀市进行了拆旧区适宜性评价。综上，GIS空间分析方法被广泛应用于拆旧区适宜性评价[7]。在此背景下，本文以陕西省镇巴县为例，结合当地具体情况，兼顾数据的可得性，构建评价指标体系，借助现代RS、GIS等数据获取技术和手段，利用ArcGIS软件对数据进行提取、分析、叠加以及运算，对该县城乡建设用地拆旧区适应性进行综合分析，探索增减挂钩实施区域适宜性评价标准与选择机制，以期为拆旧区选择提供科学的参考标准，为增减挂钩规范化运行提供决策参考和技术支撑。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况

镇巴县属汉中市辖县，位于陕西省南部，汉中市东南隅，地处大巴山西部，米仓山东段，属陕南中高山区，境内沟谷幽深，山势陡峭，相对高差较大，垂直高差达2109 m，平均海拔1 231.4 m。具有国内外山地地震勘探罕见的复杂地貌条件[8]，地表和地下地质条件的双重复杂性致使地震灾害多发。全县土地总面积338 278.74 hm2。镇巴县辖21镇，县政府位于泾洋镇。

1.2 数据来源与处理方法

本研究数据分类、来源、处理方法等见表1。

表1 数据来源及处理

将以上数据在ArcGIS中建立数据库，自然生态数据均为空间数据，经济、交通、医疗等数据均作为属性数据添加。

2 土地利用变化特征

2.1 土地利用现状及变化

镇巴县全县土地总面积338 278.74 hm2，主要以林地和耕地为主，两者合计占比95.25%；园地、草地等其他类型土地占比合计不及4.74%。镇巴县林地占比84.09%，以有林地为主，其次为灌木林地，其中有林地246 228.04 hm2，灌木林地36 427.97 hm2。全县耕地面积占比11.16%，以旱地为主，其次为水田，其中旱地34 826.06 hm2；水田2 857.31 hm2。镇巴县城镇村及工矿用地以村庄为主，面积3 346.85 hm2，占全县总面积的0.99%。其中，建制镇仅有274.68 hm2，面积最大的是村庄用地，达2 957.42 hm2。

研究时段内，镇巴县土地利用变化以林地持续减少、建设及交通用地稳步增加为显著特征。林地平均每年减少166.92 hm2。城镇村及工矿用地和交通运输用地均呈现持续增加趋势，尤其以城镇村及工矿用地最为显著；交通用地增幅较小，唯有2016年出现较大幅度的增加，即该年交通建设幅度加大，用地规模上浮。耕地整体表现出增大趋势。草地变化差异性大，变化不具有稳定性。镇巴县不同类型土地利用年变化率差异明显(图1)，主要表现为城镇村及工矿用地增幅最为显著，平均年增长率为0.73%，最大增长率达1.13%；其次为包含设施、田坎、裸地等的其他土地类型和耕地；园地、水域及水利设施用地和交通用地有增有减，变率较大，规律性较差，全县最大的年增长率出现于2016年的交通运输用地，为2.4%，出现该现象主要与交通用地的政策性影响因素较强和水域的季节变化较大用关；林地持续减少，但减小幅度不大，这与镇巴县林地基数最大有直接关系。

图1 2010—2017年镇巴县土地利用年变化率图

2.2 建设用地变化情况

镇巴县建设用地主要为建制镇、村庄、农村道路和公路用地。其中村庄用地面积最大，占整个城镇村及工矿用地的88.36%，为2 957.42 hm2；其次是农村道路和公路用地，面积分别为801.10 hm2和526.58 hm2；建制镇和采矿用地分别有274.68 hm2和109.17 hm2。镇巴县建设用地整体呈现增长趋势，研究时段内增加面积最大的是村庄，增加了123.56 hm2，其次为农村道路，其他类型建设用地增幅较小。建制镇用地呈现稳步增长趋势，其年变化率最大，为2.30%；其次为风景名胜及特殊用地和农村道路用地。村庄及建制镇用地的快速增加，农村人口的快速流出，导致的直接后果就是大面积的房屋、鸡舍以及农村硬化路面等限制浪费，这就给建设用地增减挂钩拆旧工作提供了用地可能。

3 拆旧区适宜性评价

3.1 指标体系构建

拆旧区进行适宜性评价的关键是合理构建指标体系。指标能有效度量客观事物或现象及其变化，可以全面反映研究对象的特征。将指标按一定的逻辑关系组合起来就是指标体系。本文依据研究区特征、研究目的以及数据的有效性等进行设置，采用层次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)来构建拆旧区评价的指标体系[9]。镇巴县拆旧区包含自然生态条件和社会经济条件两个准则层；高程、坡度、坡向、水系、地质灾害、人均收入、人均耕地面积、道路通达度、医疗条件、财政收入水平以及人均农业产值等11个指标层。

自然生态指标的标准化处理方法采用ArcGIS重分类方法，不同类别赋予不同指标值；财政收入水平、人均农业生产总值等[10]人文指标和数量级差运用极差标准化方法对原数据进行处理。交通通达度、医疗条件采用缓冲区分析的方法进行评价[11]。专家打分法确定指标权重，评分专家主要来自高等院校和国土资源管理部门。

3.2 拆旧区适宜性综合评价

3.2.1 拆旧区数量特征分析

利用ArcGIS地图运算功能，对拆旧指标体系经过标准化以后的图层数据按照确定的权重进行加权求和，得到拆旧区评价结果(表2)。按照拆旧适宜度综合值的大小，利用ArcGIS重分类功能，划分为不适宜拆旧区、较不适宜拆旧区、一般适宜拆旧区、较适宜拆旧区和适宜拆旧区5种类型。

从自然生态评价结果来看，适宜拆旧区34 166.95 hm2，占比10.10%，说明该区自然生态条件下，适宜拆旧区范围较大。较适宜和一般适宜区合计占比51.77%，满足拆旧自然生态环境需要的区域范围较大，这与该区为山区县密不可分。从社会经济评价结果来看，适宜拆旧区面积仅为1 136.55 hm2，占比0.34%，适宜拆旧范围较小，即该区的社会经济指标无法满足拆旧需求。较适宜和一般适宜拆旧区面积较大。综合评价结果显示，镇巴县适宜拆旧的自然条件优越，但社会经济条件较差。对前两者进行综合考虑得出适宜拆旧区综合评价，结果发现适宜拆旧区面积较小；较适宜和一般适宜拆旧区分别为129 413.75 hm2和103 877.75 hm2，成为未来拆旧的主要部分。地处山区的镇巴县，由于地理环境的影响，在人口外流、经济发展乏力的背景下，拆旧区范围广阔，拆旧潜力相对较大。

表2 拆旧适宜性评价结果

3.2.2 拆旧区空间特征分析

利用ArcGIS软件对各指标层以及综合评价结果进行运算和空间呈现发现：自然生态条件下，适宜拆旧的区域主要为山体高程较高、地势相对平坦、灾害易发的地区，具体分布在镇巴县的西北部和北部，涉及范围相对较广，且从西北向东南呈递减趋势，适宜拆旧地区分布在带状山系的高处，亦呈现条带状分布；较适宜拆旧区和一般适宜拆旧区主要分布在镇巴县北部的高山地带；较不适宜和不适宜拆旧区主要分布在镇巴县南部和峡谷低地带。社会经济发展制约下的拆旧区，主要受城镇、交通线等对适宜性造成的反向影响，距离城镇近的地区、距离主要交通线路近的地区拆旧适宜性较低；相反，远离城镇或交通线的广大山区拆旧适宜性较高。因山区经济空间与地理环境条件具有密切关系，所以从社会经济条件角度进行的适宜区评价，同样表现出自然条件的内在影响。

综合分析可以看出：镇巴县适宜拆旧区、不适宜拆旧区呈现镶嵌分布特征，这也反映出破碎地形造成人类活动分散的农业布局和居住特征。从小范围而言，适宜拆旧区和不适宜拆旧区又表现出一定程度的空间集中，整体上有几个集中区。适宜拆旧区主要分布在县域西北部和中部的高山区。不适宜拆旧区主要分布在县域东南部和国道沿线。从县域尺度来看，大池镇、三溪镇、三元镇、青水镇、兴隆镇、小洋镇、渔渡镇、赤南镇整体适宜拆旧。泾阳镇、观音镇、巴庙镇相对不适宜拆旧。

4 结 论

(1)镇巴县林地和耕地占有绝对优势，土地利用变化以城镇村及工矿用地增幅最为显著。该县建设用地主要为村庄建设用地以及农村道路和公路用地。研究时段内面积增加最大的是村庄，增速最快的是建制镇。

(2)构建了镇巴县建设用地增减挂钩拆旧区适宜性评价指标体系。镇巴县拆旧区评价指标体系包括自然和社会经济两个方面、3个层次，共11个指标。

(3)镇巴县可拆旧区范围较大，拆旧潜力大。适宜拆旧区6 826.75 hm2，约占镇巴县的2.02%；较适宜拆旧区129 413.75 hm2，占比38.26%，拆旧潜力较大。空间上，镇巴县适宜拆旧区、不适宜拆旧区呈镶嵌分布特征。破碎地形造成农业布局和居住特征相对分散。小范围适宜拆旧区和不适宜拆旧区又表现出一定程度的空间集中，适宜区主要分布在西北部和中部的高山区，不适宜拆旧区主要分布在县域东南部和国道沿线。