“变薄”的负面清单— 透析新版负面清单油气上游领域外资准入限制取消

□ 文/本刊记者 田野

这是一张“变薄”的外资准入负面清单，其意蕴耐人寻味。

随着《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》同频发布，由国资密集把守的油气上游领域大门洞开—与2018年版本相比，新版外资准入负面清单将“石油、天然气（含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外）的勘探、开发限于合资、合作”条目删除。这也就意味着，从7月30日新版负面清单实施开起，外资将在准入“降门槛”+权利保护“升门槛”环境中进入我国油气勘探开发核心领域，“各地区、各部门不得在负面清单之外的领域，单独对外资设置准入限制”。

新版外资准入负面清单进一步缩减了长度，清单条目由48条减至40条，压减比例16.7%；自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条，压减比例17.8%。

外资准入负面清单“变薄”，兑现了我国“对外商投资准入负面清单只做减法”的承诺，也是近年来我国不断扩大对外开放的一个缩影。2018年版外资准入负面清单从区域试点扩展到全国统一，是市场准入制度和投资管理体制的重大突破，这不仅是清单长度的缩短，更重要的是推动了重点领域开放，“变薄”的背后，彰显了我国对外开放的决心。

作为新版外资准入负面清单的一大亮点，油气产业上游领域开放引发各方关注。

新版外资准入负面清单进一步缩减了长度，清单条目由48 条减至40 条，压减比例16.7%；自贸试验区外资准入负面清单条目由45 条减至37条，压减比例17.8%。

油气上游投资主体多元化时代到来

负面清单制度发端于国际投资领域，是指政府列出禁止和限制进入的行业、领域、业务等清单，清单之外领域都可以自由进入，即“法无禁止即可为”。目前负面清单制度已被70多个国家采用，逐渐成为国际上通用的投资准入制度。在我国，负面清单制度首先应用实践于上海自贸区，取得了比较明显的效果。党的十八大要求“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。可见在不久的将来，我国将全面实行市场准入负面清单制度。

石油行业尤其是石油上游勘探领域是我国集中度较高的行业之一，政府一贯强调涉及国家安全、国民经济命脉的关键领域，必须有国资控股。国家发改委价格监测中心高级经济师、能源价格委员会专家刘满平博士认为：由于油气不同环节业务特性不同，我国油气改革呈现“循序渐进”的特点，总体上以下游炼油、成品油批发、仓储和零售及天然气销售改革开放为主。其中，炼油产业及天然气销售尤其是地方燃气开放最早，目前已形成由大型国企、地方企业、民营企业、外企构成的多元化市场竞争格局。成品油批发、仓储改革在2013年后加速推进，目前已有40家地方炼厂获得原油进口“双权”。2018年我国炼化行业和成品油终端市场、加油站全面向外资放开，一些跨国大石油石化公司已着手在华独资建设大型炼化装置。相比下游，中游和上游的改革开放相对较慢。其中，上游因涉及国家油气资源和矿业权，与能源安全密切相关，此前我国一直持谨慎态度，这次开放再加上中游管网改革，标志着我国整个油气产业链“开闸放水”。

这是我国首次对外资全面开放油气上游领域，其意义不言而喻。对外经济贸易大学一带一路能源贸易与发展研究中心主任董秀成坦言，我国油气勘探开发松绑，符合国家油气体制改革的总体方向和基本原则，是油气领域市场化改革的必然趋势。此轮油气体制改革始于2017年。当年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，从放开上游勘查开采、完善原油进出口政策、向第三方放开管网等8个方面对改革做出纲领性规定，允许符合准入条件并获得资质的市场主体参与常规油气勘探开采。

“经过拆分合并为主要内容的油企体制改革和产业重组，我国油气产业选择了上下游一体化的国家石油公司经营模式，这对迅速扩大油气企业规模、提高油气产量发挥了积极作用。但上下游一体化经营也扭曲了市场价格和供求关系。”国务院研究室综合研究司副司长范必认为，油气是传统计划经济时代管制最严格的领域之一，即使中国石油、中国石化、中国海油已在美、港等地上市，成为国际石油公司，但迄今仍没有完成向市场经济体制的转型。油气体制既有计划经济特征，也有“局部市场化”经济特征，是典型的双重体制。油气产业链是多重体制亚型复合体构成的不完全市场产业链。

近两年国际油价再平衡为我国油气产业市场化改革提供了契机，此次开放上游领域将以较小成本撼动上游单一的投资结构，为今后以法律形式确认夯实了基础。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员张亮认为，在我国油气上游领域石油立法所调整的关系包括：资源所有者与从业公司在矿权授予与获得上的关系，政府与从业公司之间管理与被管理的关系，国家与从业公司在石油收益上的分配关系，石油作业与土地使用的关系，从业公司之间的竞争关系等。在下游领域石油立法调整的关系包括：从业公司之间的竞争关系、从业公司与消费者的关系等。通过法律对这一系列关系的约束，将会规范行业各领域经营秩序，从而保证行业高效运行。

此次国家取消油气勘探开发领域外资准入限制，旨在引入更多市场主体包括外资参与，增强市场供给力量、增加资金投入，提升国内油气自给能力。我国原油加工量和石油表观消费量双破6亿吨，石油对外依存度逼近70%；天然气消费继续保持强劲增长，对外依存度升至45.3%，加大国内油气勘探力度刻不容缓。“我国深层—超深层资源和非常规资源潜力大，具备发现大型-特大型油气田的潜力。近海总体处于勘探高峰前期阶段，是增储上产现实领域。”自然资源部油气资源战略研究中心主任谢承祥认为，相比易开采油气资源空间逐年缩小现状，深层、深水、非常规将为我国油气上产提供新空间。而外资在这些领域都具有比较优势，可以提升国内勘探开发效率与技术水平。

当然，在油气行业实行市场准入负面清单制度是一个新生事物，不可能一下子解决业已存在的所有问题，还可能遇到未曾预料到的问题和风险。例如，管理者责任风险日益增大、事中与事后监管的难度和压力加大、经济安全风险加大等。对此，要保持一定的清醒和认识，采取相应的措施。“实行放开新政后，由于外资在上游特别是海上油气勘探领域具有相对竞争优势，理论上讲，外资石油企业有望独立在我国开展油气田勘探开发。但现实中，还需要一些配套措施，如油气探矿权和采矿权出让与流转的操作细则、管网真正独立和第三方公平开放、矿产勘探资料信息共享、价格机制改革等，上游市场才能真正实现市场化。”刘满平表示。

油气矿业权改革已经上路

我国宪法规定矿产资源属于国家所有，但如何体现国家所有权，在改革开放前，完全是另一种表达方式。从上世纪50年代到70年代中叶，矿业是我国实行计划经济非常彻底的领域：地勘成果由中央财政出资并无偿向国有企业提供；企业消耗的地质勘查成果不计入矿产品成本，其货币价值沉淀在利润中上缴国家。矿产资源的有偿使用制度改革，在此后我国经济社会高速发展中经受住了考验，在全球矿业市场从繁荣到衰落到恢复的起伏周期中，矿业权市场不断发育。截至2017年底，我国共有石油、天然气、煤层气、页岩气探矿权941个，采矿权762个；非油气矿产探矿权2.12万个，采矿权5.66万个。

“现在，负面清单现在已明确删除了限制，但外资企业拿到油气区块矿权的路径尚不清晰。”范必认为，如果后续不出台配套文件规范油气探矿权和采矿权出让、流转的操作细则，负面清单删除限制的意义就有限了。“未来，外资获取油气矿权是向相关部门申请，还是参与公开竞争性招标，如今还在讨论之中”。

“油气矿业权本身就是油气资源资产产权的一种。当前油气矿业权管理实践中，制度的不完善甚至严重缺陷引发的影响实际生产、增加管理负担、相关产权界定争议、合理不合规等矛盾日渐突出，加快相关改革进程迫在眉睫。”勘探开发研究院油气资源规划研究所吴培红表示。

我国油气探矿权和采矿权，除极少数历史遗留外，均归国有石油公司所有。范必认为，矿权高度集中，导致不少区块存在“占而不勘”或者勘探投入不足现象。油气探矿权采取先登先得模式，即哪家国有石油公司先申请就免费给哪家。这种方式竞争程度很低，企业保有探矿权的成本也很低。按《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，在前3年中，探矿权使用费为每平方千米100元，3年后每平方千米每年增加100元，但最高不超过500元。勘查期（最长7年）若无油气发现，企业可申请矿权延期（每次2年），且无次数限制。这使企业理论上可低成本永久占有探矿权。此外，对未达到最低勘查投入的矿权也没有严格按规定收回，企业没有压力，进一步导致勘查投入不足。企业获取和保有采矿权成本更低。勘探如有油气发现，企业可优先登记并免费获得探矿权区采矿权，在开发期内也仅需支付每平方千米l000元/年的采矿权使用费。矿权管理上存在的问题，未能充分体现国家对资源所有者权益和企业有偿使用矿权原则，导致国内油气勘探开发竞争不足、投入不足，进口量越来越大。

吴培红则从油企角度释义矿权改革难点，“近年随着国家放宽准入，允许多元主体进入油气市场，几大公司除外的其他矿权人由原先不足20家，已增加到50家以上，但也暴露出一些实际问题；强化退出管理以来，油气矿业权总面积从高峰期的450万平方千米以上，下降至目前的325万平方千米，陆域探矿权退减幅度超过120万平方千米，几大公司矿权出多进少，后续将面临勘探空间不足问题；竞争性出让从2011年开始已组织了11次，尝试了招、拍、挂等多种方式，但总体存在一些问题，不能高效满足实际需求。上述种种问题，管理细则不完善是重要因素，到了从健全管理规范角度进行系统解决的时候。”

事实上，我国矿业权改革已经上路。2015年10月20日，作为国务院部署的试点工作，新疆石油天然气勘查区块招标出让招标会在北京举行，吸引包括民营企业在内的13家企业投标。这是国内首次允许民资和社会资本参与油气上游勘探开发市场，被业内人士解读为正式开启我国油气勘查开采体制改革“破冰之旅”。

2017年，我国矿业权制度市场化改革迎来新纪元，传出更进一步突破信号。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《矿业权出让制度改革方案》，要求矿业权出让以招标拍卖挂牌方式为主，全面推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让，充分发挥市场配置资源的决定性作用。随着《矿产资源权益金制度改革方案》等多个方案出台，“市场配置、有偿使用”等改革关键词更加突出，也为未来矿业权制度改革破题引路。当年年底，中国石油启动东西部油田矿权内部流转基本完成，中西部鄂尔多斯、四川、柴达木三大盆地及部分外围盆地共16个探、采矿权区块从西南油气田等3个地区公司流转到了大庆等4个地区公司。如此大范围的矿权流转，在中国石油历史上还是第一次。随即，中国石化也开启了矿权流转之路，宣布华北油气分公司和河南油田正式签署旬邑—宜君矿权区块移交协议，该区块正式流转至河南油田，标志着中国石化矿权区块内部市场化流转改革、探索难动用储量效益开发新模式迈出关键步伐。此外，三大国有石油企业还互签矿权协议，合力推动国内油气勘探开发。按照协议，三大国有石油企业将开展系统的联合研究、联合勘探，通过资料共享、成果共享、技术共享、设施共享，进一步推动高质量勘探与效益开发，加快油气增储上产步伐，推动我国油气勘探开发事业持续健康发展，全力保障国家能源安全。

尽管配套政策尚未落地，但从油气矿业权管理看，外资企业直接参与油气矿业权竞争已成为现实。油气上游领域改革开放，形成多元主体公平竞争局面，肯定有利于油气资源的勘探开发效率。但是两个潜在危机也客观存在，需要进一步关注和防范：一是按照油气体制深化改革若干意见，能源安全保障还是改革的主要基点，由于油气矿权改革造成国有石油公司区块数量减少，进而影响新增储量和近期产量的效果需要评估、分析和积极应对；二是参差不齐的多元化投资主体进入上游领域后，不同的利益诉求、技术缺陷和不合理的开发方式对地下层系造成的紊乱和伤害，需要评估和应对。

外资全产业链介入考验国有石油企业

“石油全产业链松动，单一投资主体时代结束，会产生‘鲶鱼效应’，推动整个产业发展。”自然资源部油气资源战略研究中心研究员潘继平认为，取消外资进入油气勘探开发行业的限制，必将促进上游竞争，增加投资，促进油气勘探开发。外资（包括一些跨国石油公司等）凭借雄厚的资金、先进的技术和管理模式，将成为我国油气勘探开发的一支重要力量，可能为油气发现和开发带来新机遇，推进油气勘探开发增储上产。

随着国家油气管网公司的成立和运营，特别是外商投资准入限制的取消，势必将倒逼上游改革，加快油气勘探开发和矿业权管理改革进程。

生产要素领域的市场化改革，有利于大幅度减少政府对资源的直接配置，会推动资源配置遵循市场规律，实现效益和效率的最大化。同时，生产要素领域的充分竞争总体上有利于降低要素成本，提高要素供给能力，进而提高各产业的国际竞争力。从实力上看，中国石油企业已进入全球市值排名“第一方阵”，但相对于一诞生就打上国际化烙印、有着百年历史积淀的国际大石油公司，脱胎于计划经济体制的中国石油企业与国际一流水平仍有距离，在科技创新、国际化经营能力和融入国际规则等方面仍有进一步提升空间。

当然，机遇与风险总是相伴而生。外资、民资全产业链介入，通过参与矿权招标获取矿权成为独立矿权人，开展油气勘探开发，与国内企业同台竞争，将对现有国有石油企业形成一定压力，特别是开发领域。尽管短期内可能无法构成威胁，但从长远看，主要在油气开发方面对国内企业构成竞争。此外，国内渐渐成长起来的民资油企，也将对国有油企构成竞争压力。而剥离管输业务后，国有石油企业生产经营模式将发生巨变，上中下游一体化优势，以及一体化经营综合成本核算优势被削弱，进而加大了勘探开发的成本压力。

最大的难点还在矿业权方面，“油气商品市场和要素市场如果没有一个大的发展，统一开放、竞争有序、多元发展的现代油气市场体系将很难建立起来，实现有效的市场竞争。”范必认为，矿权改革是整个油气改革的源头，这一环节成功了，整个链条就通畅了。根据改革要求，国有大型石油公司原来已经设立矿权按照协议出让方式进行勘查开采的情况将受到严格限制，区块获取的难度将进一步加大。

因而在政府层面，要加快出台油气勘查开采体制改革方案，着力推进油气矿业权制度改革，形成油气区块招投标制度，加大力度有序投放增量区块，同时推进存量区块流转，努力打造勘探开发生产多元化格局。在企业层面，要从尊重油气地质规律、提高油气安全供应保障能力、保护投资者利益等角度出发，在矿权招、拍、挂细则、出让收益标准、对外合作规定、矿业权占用费标准、区块退减机制、行业监管等诸多方面提出切实可行的建议。同时，根据油藏类型、开采工艺和成本差别等提出不同的税收优惠政策，建议国家鼓励难动用难采区块勘探开发，例如提出完善资源税优惠政策的细则、石油特别收益金差别化征收办法、油气资源综合利用先进技术税费鼓励政策等。

由于矿权占用成本和退出风险不断提高，国有石油企业需要进一步适时推进部分区块的对外合作和作价交易，解决矿权保护投入不足问题，确保储量资产的保值增值，实现公司矿权和储量资源价值最大化；尽快搭建公司矿权交易或合作平台，制定储量资产评估规范，健全第三方评估机制，遴选可合作或交易区块，适时开展储量交易。对于部分新区风险勘探、非常规项目，以及难以满足最低投入的Ⅲ类、Ⅳ类区块，应加快开展对外合作，延长矿权时间，降低风险和投入。对于长期未动用、难动用储量，积极开展企业内部价值评估和第三方独立评估，确定储量价值，适时开展储量公开交易，减少矿权负担，挖掘储量价值。

放宽外资进入油气勘探开发的限制，是我国油气体制改革具有里程碑意义的一件大事，如果加上之前已铺开的中游、下游领域的改革，标志着我国整个油气产业将全面开放。在此背景下，我国石油企业将面临更多来自国外石油企业的挑战。但今后我国改革开放大门会越开越大，市场化程度会越来越高，这是大趋势。对我国石油企业而言，需要重新审视梳理自身业务，尽快补齐短板，提高油气供应能力。在新政策引领下，进一步创新合作模式和工作流程，以全新的角色应对市场考验。