从《巴黎网络空间信任和安全倡议》看网络空间国际治理发展态势

□ 文 郭 丰 秦 越 周 恒

2018年11月12日，法国政府在“巴黎数字周”（包含首届巴黎和平论坛、第13届联合国互联网治理论坛、治理技术峰会）上发起《巴黎网络空间信任和安全倡议》（以下简称《巴黎倡议》）。《巴黎倡议》文本发布后，已获得552个实体的签名支持，产生了广泛国际影响，并将显著影响全球互联网治理未来发展走势。

《巴黎倡议》提出了五项互联网治理的目标，即开放、安全、稳定、可及与和平，认为网络空间已经成为社会、经济、文化、政治生活各方面不可或缺的一部分。

一、《巴黎倡议》内容概要

《巴黎倡议》提出了五项互联网治理的目标，即开放、安全、稳定、可及与和平，认为网络空间已经成为社会、经济、文化、政治生活各方面不可或缺的一部分。

《巴黎倡议》建立了互联网并非法外之地的广泛共识。具体而言，《巴黎倡议》认为《联合国宪章》、国际人道法、国际人权法、国际公法、国际习惯法等国际法均适用于网络空间。《巴黎倡议》主张，人们在线下的权利在互联网中不得减损、联合国框架下的国家行为规范同样应对各国适用。

《巴黎倡议》确立了反对网络犯罪活动的共同立场。《巴黎倡议》反对恶意网络活动，特别强调反对对个人、网络基础设施的攻击活动，提倡各种网络参与者对网络攻击活动的受害者提供援助，期望在未来加强打击网络犯罪的国际合作。《巴黎倡议》将《布达佩斯网络犯罪公约》界定为打击网络犯罪的“关键工具”。

《巴黎倡议》认可了私营主体在网络空间治理的重要责任与作用。《巴黎倡议》期望鼓励私营主体主动参与网络安全维护，鼓励“白帽黑客”在可控、沟通前提下的主动侦测和披露网络漏洞的行为，期望未来网络安全标准的制定能够得到政府、私营机构、公民社会的共同参与。

《巴黎倡议》明确了下一阶段网络空间治理的合作方向，将在几个方向上展开具体的行动措施。《巴黎倡议》中言明目前的文件内容尚只是阶段性成果，将在2019巴黎和平论坛以及2019年于德国举行的互联网治理论坛上继续推进《巴黎倡议》中提出的防范恶意网络活动、保护关键基础设施、防止利用网络破坏民主选举、防止网络窃取知识产权、防止恶意信息扩散、提升互联网服务安全性、推动欧盟网络清洁项目、反对黑客反击行为、尽快建立网络空间国际行为准则等具体、富有建设性的行动措施。

二、《巴黎倡议》揭示的网络空间国际治理发展态势

法国政府积极组织主场外交活动为《巴黎倡议》营造最高国际声势。《巴黎倡议》发布至今，已经得到66国政府、347家公司、139家非营利组织的签名支持。可以看出，法国外交部门对其主场外交活动进行整体设计，最大程度上提升了《巴黎倡议》的国际影响力。首先，《巴黎倡议》在短时期内能得到如此之多的国家和非政府机构的响应，说明法国政府在前期已经与诸多国家和非政府机构开展了大量外交协调并取得了良好效果。从签署国的构成来看，欧洲国家以及非洲法语国家占到签署国的七成以上，说明其外交协调的侧重。第二，法国政府整体组织了系列活动，为《巴黎倡议》的发布造势。有别于以往IGF（Internet Governance Forum，互联网治理论坛）主办国只举办IGF会议的做法，法国政府将第13届IGF与“巴黎和平论坛”、“治理技术峰会”等活动整合成为“巴黎数字周”，法国总统马克龙、联合国秘书长古铁雷斯亲自出席IGF开幕式并为《巴黎倡议》的发布“站台”，第13届IGF成为“史上级别最高”，参加各种会议和活动的各国政府、科技公司、民间团体、学术组织齐聚巴黎，成功聚拢了人气。

《巴黎倡议》在全球网络空间国际治理进程中具有标志意义，揭示了网络空间国际治理未来的发展态势：

（一）建立网络空间国际规则呼声日益强烈，政府更多介入网络空间治理共识加强

《巴黎倡议》背景介绍中指出，互联网深刻融入和人类社会的方方面面，与此同时来自国家行为体和非国家行为体的网络攻击，频率越来越高，手段更为复杂，对个人和基础设施安全产生严重威胁，需要各方携手共同应对。因此，《巴黎倡议》的产生说明了各方将携手共同应对网络威胁的呼声转化为实际行动，尝试将相关共识明确为网络空间国际规则的示范文本。《巴黎倡议》响应了产业界关于建立网络安全规范的呼声，其相关内容与产业界发起的《网络安全技术协约》（The Cybersecurity Tech Accord）以及《网络安全信任章程》（Charter of Trust on Cybersecurity）等自治规范相互呼应。

《巴黎倡议》文本中明确指出各式国际法适用于网络空间，体现了网络空间并非法外之地的广泛共识。这彰显了政府介入网络空间治理不仅在各国政府间达成广泛共识，更得到了更多利益相关方的认可。法国总统马克龙在IGF开幕式演讲中表示，“我深信需要对互联网进行管制，法国和欧洲其他国家在过去几年一直倡导对互联网上的行为进行更多管制，未来（政府）对互联网的管制力度将上升”。联合国秘书长安东尼奥·古铁雷斯（António Guterres）在IGF开幕式致辞中也明确表示，“期望未来有更多国家的政府（特别是发展中国家的政府）更多的参与到互联网治理中来，一种跨学科、非传统、多边与多方合作的信息互联网治理模式应该发挥更大作用”。

（二）IGF面临改组有望发挥实质作用，欧洲国家力图影响IGF进程推行欧洲价值观

《巴黎倡议》建议未来对多个方向上的具体行动措施展开讨论，根据法方透露出的信息，相关讨论进程将继续在2019年柏林IGF年会（及2019年巴黎和平论坛）上展开，这有望使IGF从对话性质的论坛朝着制定有约束力行为准则的国际规则制定机构转变，IGF可能不再是“清谈馆”，议而不决的状况可望得到改观。马克龙认为，未来的IGF应朝向能够有所作为、产出实质成果的方向改进。具体而言，这种改进包括将IGF秘书处进行改组，使之成为实体机构。与之相应的，古铁雷斯秘书长代表联合国表达了对IGF改组的全力支持态度，还明确表达了希望在2019德国IGF年会中使得相关改组方案能够落地。联合国数字合作高级别专家组发布的《相互依存的数字时代》报告针对IGF改进提出了将多利益相关方咨询组更名为咨询组、增加合作加速机制、设立政策孵化机制、增加观察和支持平台以及将IGF秘书处与联合国秘书长办公室建立直接工作联系等5点建议，以提升IGF的地位与发挥的作用。

序号 巴黎倡议文本1 如今，网络空间在我们生活的方方面面均扮演着重要角色，各种行为体尽管作用各不相同，但都对增进网络空间的信任、安全和稳定有着共同的责任。2 我们重申支持一个开放、安全、稳定、可及、和平的网络空间，它已成为社会、经济、文化和政治生活各方面不可或缺的一部分。3 我们还重申，国际法，包括《联合国宪章》的全部内容、国际人道法和习惯国际法，对各国使用信息通信技术的活动均适用。4 我们重申，人们在线下拥有的权利必须在线上同样获得保护，也重申国际人权法适用于网络空间。5 我们重申，国际法，连同联合国框架内发展起来的和平时期自愿性负责任国家行为规范以及相应的建立信任和能力建设措施，构成网络空间国际和平与安全的根基。6 我们谴责和平时期的恶意网络活动，尤其是对个人以及关键基础设施有可能造成或实际造成重大、不加区分或系统性危害的活动，并欢迎加强这方面保护的倡议。7 我们也欢迎国家和非国家行为体为恶意使用信息通信技术——无论何时发生，也无论在武装冲突期间或之外——的受害者提供公正和独立援助。我们认识到，网络犯罪活动的威胁要求在一国之内和国际层面作出更大努力，来提升我们所用产品的安全性，加强我们对犯罪分子的防御能力和促进所有利益攸关方之间的合作。在这方面，《布达佩斯网络犯罪公约》是一份关键的法律文件。9 我们认识到私营行业重要行为体在增进网络空间信任、安全和稳定方面的责任，鼓励它们提出旨在增强数字流程、产品和服务安全性的倡议。10 我们欢迎各国政府、私营部门和公民社会合作，制定使基础设施和相关组织得以强化网络保护的网络安全新标准。11 我们认识到，所有行为体都可通过鼓励负责任、协同地披露漏洞，来支持网络空间的和平。12 我们强调，所有行为体都需要加强广泛的数字合作、更多地开展能力建设。我们鼓励有关增强用户恢复力和能力的倡议。13 我们认识到，强化多利益攸关方路径，进一步致力于降低网络空间稳定的风险以及增强信心、能力和信任，实属必要。14 为此目的，我们确认愿意在现有国际场合并通过相关组织、机构、机制和进程共同努力，相互帮助并落实合作措施，尤其要：15 ——对有可能或实际给个人以及关键基础设施造成重大、不加区分或系统性危害的恶意网络活动加以预防和从中恢复；16 ——预防有意和实质性破坏互联网公共核心的通用性或完整性的活动；17 ——加强预防境外行为体通过恶意网络活动破坏选举进程、蓄意进行干预的能力；18 ——预防利用信息通信技术盗窃知识产权（包括商业秘密或其他机密商业信息）、意图为公司或商业部门提供竞争优势的行为；19 ——采取措施防止意在造成损害的恶意信息通信工具及实践的扩散；20 ——强化数字流程、产品和服务在其整个生命周期和供应链中的安全性；21 ——支持为所有行为体提供更高程度的网络清洁的努力；22 ——采取措施预防包括私营部门在内的非国家行为体为其自身或其他非国家行为体的目的发动黑客还击；23 ——促进网络空间负责任国际行为规范和建立信任措施的广泛接受和实施。8

从2017年开始，IGF连续三年在欧洲大陆举办（分别为2017年的瑞士、2018年的法国以及2019年的德国）。IGF虽然是联合国秘书长召集的论坛，但此前联合国秘书长从未出席过IGF，本次IGF是联合国秘书长史上首次亲临开幕式并发表演讲。加之现任联合国秘书长古铁雷斯作为西班牙前首相的身份，不难看出，欧洲力量正在有目标、有计划、有步骤的推动IGF改革，使之实质化、权力化。与这种改革相同步，欧洲国家希望其理念和价值观在网络空间国际秩序中得到体现，希望其在网络空间国际治理格局中占有重要位置，希望欧洲利益在网络时代得到维护。马克龙提出，要走出一种有别于“加州模式”互联网治理道路，即“新多边主义”模式。法国是欧洲的主导力量，“新多边主义”理念体现了重塑全球互联网治理体系的欧洲意志。

（三）《巴黎倡议》缺少美俄等大国签署，其事态发酵或将对全球互联网治理体系产生持续影响

尽管《巴黎倡议》得到了欧洲多国、日本、韩国、加拿大、墨西哥、阿根廷等国家的明确支持，但包括美国、中国、俄罗斯、印度、巴西等一些大国对这一文件并未表态。国外分析人士普遍认为，《巴黎倡议》尽管目前并不具有任何拘束力，但其长远来说期望在未来形成一个令主权国家主动放弃网络战能力（黑客反击能力）的国际条约，这与美国等互联网大国的国家利益相悖。马克龙总统在IGF会议致辞中明确的表达了对互联网治理的“加州模式”的疑虑。因此，《巴黎倡议》所倡导的“新多边主义”方案实际上代表着这些国家的利益诉求，网络大国之间的利益再协调和再平衡必将对未来网络空间国际治理体系的演进产生深远影响。

三、启示和建议

（一）《巴黎倡议》的启示

《巴黎倡议》对我国开展网络空间国际治理、优化改进我国发起的网络空间国际进程（例如，世界互联网大会）有着重要的借鉴意义。第一，前期开展充分的外交协调和联络使《巴黎倡议》在发布之后迅速取得广泛支持。第二，创新活动策划方案，营造国际声势，提升国际影响力。第13次IGF论坛被整合进“巴黎数字周”中，法国政府还同期举行了“巴黎和平论坛”、“治理技术峰会”等活动，吸引了广泛国际关注和全球利益相关方的参与。第三，政府首脑亲自站台，借助联合国影响力法国总统马克龙亲自出席IGF开幕式并发表演讲，立场鲜明地宣传法国关于全球互联网治理问题的观点，直面内容管制、企业责任、政府作用等争议问题。法方成功安排联合国秘书长出席IGF及巴黎数字周的相关活动，提升活动规格和档次，为《巴黎倡议》的发布增添公信力。

（二）建议

建议对《巴黎倡议》的发展态势保持密切跟踪。一是法国、德国等欧洲国家将进一步推动《巴黎倡议》的有关问题的讨论和落实，而且已经有了明确的时间计划安排，应对此保持跟踪和关注；二是密切关注尚未签署《巴黎倡议》的互联网大国相关动向，例如，美国、俄罗斯、印度、巴西等，关注相关这些互联网大国对于《巴黎倡议》的立场和观点。三是跟踪已经签署《巴黎倡议》的相关国家、机构、企业的动向。

建议加强对法国主张、《巴黎倡议》文本的研究。关于网络空间国际治理，马克龙总统提出走出一条“新多边主义”的道路。重点开展针对《巴黎倡议》内容和我国过往网络空间治理主张的区别和联系的梳理工作，进行比较研究。

建议充分发挥我国影响力积极参与IGF改进进程。从联合国秘书长、法国总统释放出的信号看，未来一段时期IGF改组将提上议事日程，IGF发挥实质作用总体上有利于联合国及各国政府在全球互联网事务中提升话语权和影响力，与我国政府一直以来倡导的“共享共治”、“网络主权”等理念相契合，因此建议我国互联网利益相关方充分发挥影响力，积极参与IGF改进进程，s在未来网络空间治理权力格局中占据有利地位。■