全面从严治党常态下激励基层干部干事创业问题探析

毕 颖 董业东

（1.临沂市委党校兰山分校，山东 临沂 276005）

以习近平总书记为核心的党中央推出了一系列管党治党措施，各级党委加大巡视巡察力度，各级纪检监察机关认真履行监督专责，推动全面从严治党向纵深发展。在从严治党常态下，由于干部正向激励机制尚不健全，基层干部干事创业热情未得到充分调动，一定程度上制约了党和国家事业的进一步发展。

一、基层干部干事创业中存在的主要问题

通过实地走访、个别访谈、集体座谈等方式，了解基层干部的工作状况和思想状态，发现部分基层干部中存在着不担当、不作为、懒作为、慢作为现象。

（一）责任担当不足“不敢为”

1.缺乏担当精神。将明哲保身奉为经典，善于“打太极”，奉行“多一事不如少一事”的处世信条，精于“不做事没事、做事会出事”的为官之道。遇到困难绕着走，矛盾困难能拖则拖，遮遮掩掩。工作上奉行“极简主义”，对任务能推则推，为了不出事，甘心做机关上的闲人，在一边“观战”，游离于单位的工作重心之外。

2.缺乏工作思路。因循守旧，思想不解放，观念变革不深，敢领风气之先的魄力不足，习惯作上级指示的“传声筒”和地方惯例的“复读机”。在贯彻上级部署要求时照搬照抄，上下一样粗。遇到新矛盾习惯于“向后看”，看有没有惯例可循，有没有现成经验可用，以前干没干过，导致“问题年年有，年年老问题”。工作看似原原本本贯彻了上级安排，实则缺乏创意和新意，不能与当地实际很好结合，甚至贻误发展。

3.缺乏原则性。工作上不敢坚持原则，不敢主持正义，奉行中庸之道，搞无原则的一团和气。把“讲团结、顾大局”挂在嘴上，左右逢源，遇事“和稀泥”，惯做“墙头草”和“中间派”。工作上的矛盾问题不反映，对反映出的矛盾问题不表态，对处理矛盾问题无立场，看似平平和和，却贻害工作。

（二）干事动力不足“慢作为”

1.缺乏积极性主动性。精神萎靡不振，工作没有激情，在岗不在状态，神游万物。工作不上心，对上级部署的任务被动应付，敷衍了事。对自己承担的职责不用心研究，做惯了“算盘珠子”，拨一拨动一动，得过且过。满足于占位子、混日子、守摊子，工作局面打不开。业余爱好广泛，唯独对工作没感觉，心思不在干事上，提及业余生活来津津乐道、滔滔不绝，说起工作来愁眉不展、磕磕巴巴，群众口碑差。

2.缺乏争创一流的状态。眼光短浅，只看自己，不看别人，不能把工作放到全市、全省、全国去衡量比较。工作满足于一般化，做“差不多先生”，标准不高，要求不严，只求过得去，不求过得硬。工作任务看起来是完成了，但质量不高，瑕疵和纰漏常在。

3.缺乏责任意识。守土不尽责，甚至想方设法推卸责任，该担的责任不愿担，该决策的不决策，该拍板的不拍板。遇到问题“踢皮球”，第一反应是汇报，把方便留给自己，将困难留给上级，借上级决策来规避自己的风险和责任。

（三）能力素质不足“不会为”

1.能力欠缺，本领低下。工作不会干，遇事只会听领导安排，等上级布置，依葫芦画瓢。对于基层遇到的新问题、新矛盾束手无策，老办法不管用，新办法不会用，基层工作推进慢，问题和矛盾迟迟解决不了。

2.素质缺口大，“吃老本”现象严重。工作之后就忽视学习，自以为是，对新理论、新政策、新知识的把握浮在面上。看问题看不透实质，抓工作抓不到点子上，工作看起来很努力，但劲用不到刀刃上，实际效果差。

3.专业能力差，专业知识储备不足。对专业性问题缺乏深入研究，工作中不能及时有效地解决问题，存在着严重的“本领恐慌”。身在业务部门，处理不了专业问题，一遇问题就需“外援”助攻。惯于“单打一”，除了自己一直从事的工作，对于其他工作的知识了解不多，一旦轮换工作岗位或安排从事其他方面的工作，就有严重的能力危机，难担大任。

二、基层干部干事创业中存在问题的客观分析

部分基层干部存在的不担当、不作为、懒作为、慢作为现象，有些是干部主观方面的原因，但也确实受一定的客观因素制约。

（一）容错纠错机制操作性不强

改革开放40年的经验表明，许多成就的取得本身就是不断试错纠错过程。当前，改革进入攻坚期和深水区，把顶层设计落到实处，广大基层干部是基础，需要依靠他们在改革中敢闯敢试，破除沉疴痼疾，冲破利益梗阻，把改革不断引向深入。人非圣贤，孰能无过。如果只许成功不许失败，那既不合理，也不科学。习近平同志指出，干事业总是有风险的，不能期望每一项工作都只成功不失败。如果不分情况、不分性质，对犯错的干部搞“一刀切”，无疑会挫伤干部干事创业积极性。2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，旗帜鲜明指出“建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中的失误错误”。对中央做出的这样原则性要求，各地建立健全容错机制都处在探索阶段，较为普遍地存在容错情形界定不够明确，容错机制启动不够顺畅，容错措施操作性不够强等问题，观望的多，落实的少。在实际中也鲜见对容错纠错案例进行宣传报道的，没有营造起良好的氛围。

（二）对基层干部关心关爱不够

习近平总书记一直关心关爱基层干部。在基层调研时多次强调，基层干部是加强基层基础工作的关键，要关心和爱护广大基层干部，保障他们合理待遇，为他们创造良好的工作环境和成长条件。基层干部是党的干部队伍的基石，是党委政府联系群众的桥梁。“上面千条线，下面一根针”，基层担负着政策落地的重要职责。长期以来，广大基层干部任劳任怨，用忠诚和担当，谱写出一首首扎根基层的时代壮歌。同时，基层干部有着外人难以体会的艰辛：他们有脱贫攻坚、征地拆迁、信访维稳等繁重任务，常常“白加黑、五加二”；他们权力小责任大，芝麻官千钧担，有时还得不到理解，甚至两头憋气受委屈；基层条件艰苦、工作辛苦、生活清苦，面对棘手的矛盾还不能诉苦言苦。党的十八大以来，各级党委树立起了重视基层的用人导向，把优秀的基层干部选出来、用起来；减少过多过滥的“一票否决”考核，为基层干部“松绑”；实施公务员职务与职级并行制度，拓宽基层公务员晋升渠道；健全基层干部报酬稳定增长机制，为他们减少后顾之忧，基层干部的获得感在逐步增强。

但通过基层调研发现，目前普遍存在一些制度落实不到位和走样的情况。比如对基层的考核，减少了“一票否决”，但上级部门对基层的考核不但没减少，反而有越来越多的趋势，个别地方甚至存在考核过度情况。比如网上曝光的某个地方长达90多页的考核指标体系，51个一级指标、113个二级指标，加分扣分标准纷繁，等等。这些都给基层单位带来不少烦恼，给基层造成巨大负担，看似工作很细致严谨，却或多或少存在一些形式主义。还有某些上级部门，热衷于搞花架子，动辄组织各种形式的现场会、观摩会、点评会，忙于“树典型”、“造盆景”，形式大于内容。有时候一年组织多轮现场会、观摩会，浪费大量人力、物力、财力，基层要根据要求不断“打造亮点”，苦不堪言。

再比如，为解决基层公务员晋升“天花板”问题，2014年中央建立了县以下公务员职务职级并行制度。这一制度的实施，为基层公务员提供了较大的职业发展空间，提高了基层公务员待遇，得到了广大基层公务员的积极拥护。但这一制度的涵盖范围仅仅是县以下机关的公务员和参照管理人员，对事业单位人员来讲，就是不平衡。在基层除了公务员和参照管理人员，还存在大量事业单位管理人员与专业技术人员。目前中央提倡加大公务员与事业单位人员交流任职力度，公务员交流到基层事业单位任职后，大多数无法取得专业技术资格，基层事业单位普遍层级不高，管理人员同样存在职务晋升的“天花板”问题。专业技术人员可以通过职称评聘，晋升专业技术职务，从而提升待遇水平。但直到目前，还没有对事业管理人员等级晋升的相关政策规定，造成了县乡基层干部队伍交流任职的制度性障碍，造成了不同职位干部待遇上的不平衡，有待有关部门尽快出台相关配套措施，以弥补政策缺位。

（三）反向约束多，问责压力大

各级党委对干部从严管理，纪律、规矩和约束多了。尤其是基层，作为党的路线、方针、政策的落实推动者，限于客观因素，有时为了完成工作任务，工作程序不够严谨，方法不够妥当。但上级部门在问责时有时不顾客观条件，挫伤了干部积极性。比如安全生产方面。安全生产企业负有主体责任，政府是监督管理责任。在安全生产“一票否决”的情况下，各级政府和安全生产监督管理部门都高度重视，工作部署上尽责尽力。但实际工作中，只要企业出现较大的安全生产事故，出于各方面考虑，鲜见不问责政府相关部门和分管领导的。有时候为了应对舆论，对责任的追究，对工作细节的追究达到了苛刻地步。所以，导致前些年一些地方甚至出现了没有人愿意分管安全生产工作，一些地方政府领导班子分工时，不顾干部工作特点和个人特长，安排最后进班子的同志分管安全生产。

再比如审计，各级党委对审计工作也是高度重视。审计工作的重要任务就是发现问题，有的审计组在把握上出现了偏差，存在简单化倾向，对一些存在的问题，不能结合当地实际进行判断，只是简单机械地引用上级政策规定，看是否有明确的文件支持。使基层从实际出发开展的卓有成效的工作，却被依照文件进行严厉问责。某个乡镇一名财政所工作人员，因个人重病导致家庭特别困难，镇上还曾组织工作人员对其进行捐款救助。镇上扶贫部门通过正当程序审核确定该工作人员为贫困户，享受贫困户有关待遇，发放一定补贴。但上级审计时发现该工作人员为财政供养人员，遂以财政供养人员不能纳入贫困户为由，要求进行整改并追究相关人员责任。这些是个例，不是主流，但对基层干部影响很大。

（四）责任边界不明确，压力传导失衡

说起基层干部工作状态，“上面千条线，下面一根针”可能是最常见的形容。但部分一线干部反映，现在情形是“上面千把锤，下面一根钉”，“上面千把刀，下面一颗头”。来自上级部门的问责，确实帮助不少干部拧紧了责任“发条”，可是部分上级部门避责不愿担当，追责不切实际，乱问责的“大山”已经压住了不少基层干部。2016年，半月谈记者的一份调查很能说明问题，湖南一些乡镇每年要与上级党委政府签订二三十份责任状。不少乡镇干部反映，签订责任状、实行目标管理的出发点是好的，但如果各种责任状“满天飞”，势必会使基层干部无所适从。某位镇长2016年与上级党委政府签订责任状33份，除计划生育、安全生产、食品安全、防汛抗旱外，还有烟叶生产、网格化管理等。完成上级交办的任务本在职责之内，但各类责任状过多、过滥，也就变了味、变了质。又如山东某地在创建国家卫生城市时，也出现了类似问题。为提升城市形象，市里决定全力创建国家卫生城市，由于历史欠账多，需要改造提升、补充建设的项目也比较多。为压实责任，市政府与区政府签订责任书，要求加大投资和规范整治力度，提升城区绿化，加大垃圾清扫、清运工作力度。因区财政比较紧张，区里与街道办事处签订责任书，街道办事处又和居委会签订责任书，最终责任落到了最基层的居委会身上。让社区居委苦不堪言，推动工作没有经费，不推动却已经签订了责任书，问责的大棒头顶高悬，只好硬着头皮干。安全生产属地管理、计划生育属地管理、综合治理属地管理、信访维稳属地管理、环境卫生属地管理、环保治理属地管理，等等，过多的责任和压力以“属地管理”的名义压到了基层干部的头上。基层干部像“无头苍蝇”一样，疲于应付，反而助长了形式主义，不利于责任落实。

（五）正向激励体系尚不完备

2018年5月，中共中央办公厅印发了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》。从7个方面对激励干部干事创业进行了部署，以期充分调动广大干部干事创业的积极性、主动性、创造性。随后，上海、山东、广西、黑龙江等省市、自治区均结合实际出台了本地的实施意见，各地市、县区也相继出台有关办法和配套措施，新时代新担当新作为的干部正向激励体系正在逐步建立之中。笔者注意到，各省市印发出台的实施意见承接了中央部署要求，但差别较大，有的较为宏观，有的相对细致，信息量非常大。比如山东省出台的《中共山东省委关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的实施意见》，细化为7部分22条，提出了很多创新性的措施。如完善考核体系，解决表态多、行动少、落实差等突出问题；强化考核结果运用，根据综合考核、绩效考核等情况对地方领导班子和机关单位按照比例划分考核等次，按规定差异化给予物质奖励；对在重点工作、重大项目和急难险重任务等方面做出突出贡献的团队和个人，可给予一定物质奖励。再如，严格规范和控制各类检查、评比、考核项目，让基层干部大胆负责、放手干事。这些政策规定的出台，说明中央、省级层面正在建立健全激励干部干事创业体系，但是制度的建立完善不是一朝一夕之功，涉及部门多，政策规定多。不单单需要党委、政府在宏观层面布局，更需要业务部门对原有政策规定进行认真梳理，配套更为详细，操作性更强，有针对性地具体实施细则，以确保各项政策能落地落实落细。

三、激励干部干事创业积极性的路径探索

新时代激励干部新担当新作为，是一个系统工程，需要多方努力，形成强大工作合力。针对以上分析的主观、客观因素，可以从以下5个方面入手。

（一）强化理想信念教育

理想信念是思想的“总开关”。理想信念决定了干部的价值取向问题，解决好这一源头问题，才能真正调动干部释放出持久的内在驱动力，邓小平同志指出：“我们共产党有一条，就是要把工作做好，必须先从思想上解决问题。”对于党员干部来说，只有理想信念坚定，才能心无旁骛，才能经得起各种风浪考验，才能牢记使命与担当，才能在社会主义革命和建设中勇立潮头，不屈不挠。全党同志必须把对马克思主义的信仰、对社会主义和共产主义的信念作为毕生追求，积极改造主观世界。习近平总书记指出：“理论上清醒，政治上才能坚定。坚定的理想信念，必须建立在对马克思主义的深刻理解之上，建立在对历史规律的深刻把握之上。”各级党校、行政院校、干部学院要发挥干部教育主阵地作用，把习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神作为干部教育培训的重中之重，作为主课纳入主体班次教学中心内容。要优化各级培训主渠道课程体系、教材体系，加大骨干教师培养力度，组织开发精品课程，分类分级做好教育培训。教育引导广大党员干部坚定“四个自信”，树牢“四个意识”，坚决做到“两个维护”，提高政治站位，增强政治自觉。要深入推进“两学一做”学习教育常态化制度化，用党的最新理论成果武装干部头脑，从思想上正本清源、固本培元，真抓实干。

（二）着力增加有效的制度供给

激励干部担当作为、干事创业，制度保障是基础。习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”目前，党中央已经吹响了激励干部担当作为的号角，大的政策环境已经形成。

1.中央、省级层面要充分发挥牵头抓总作用。加大在重大政策、全局性问题、关键领域的政策出台力度，弥补政策空白区，为基层提供政策支持。要多倾听基层干部群众呼声，尊重基层首创精神，对基层探索创新、行之有效的办法措施，及时进行总结推广。

2.各地要吃透精神内涵，领会精神实质。将党中央要求与本地、本部门实际相结合，以改革创新精神求突破，破除陈规陋习的羁绊。对于本地、本部门单位原有政策规定，认真进行梳理，发现有影响基层创造创新、制约干部积极性发挥的政策规定，及时废止。坚决避免为维护部门利益和一己之私，人为设卡添堵，为干部干事创业“松绑”。

3.基层要充分发挥积极性。对上级有原则性要求的，要敢于结合实际进行探索，以“三个有利于”为标准，在各个领域深入推进改革，为上级机关制定出台有关政策规定，提供鲜活事例与基础数据支撑。

（三）综合用好激励问责手段

激励基层干部担当作为要综合用好正反两方面手段，放大政策效应。

1.要做好正向激励，树立正确选人用人导向。要旗帜鲜明地选拔和使用实干苦干、实绩显著干部，坚持一切出于公心选干部，一切为了事业选干部，突出信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬，让有为者有位；要旗帜鲜明地鼓励想干事、会干事的干部，让干部努力有方向，工作有回报，待遇有保障；要旗帜鲜明地支持敢担当、敢担责、勇挑重担的干部，建立容错纠错机制，严格落实习近平总书记提出的“三个区分开来”。对改革创新中符合容错纠错规定的失误与过失，该容的容，干部容错后，只要做出了积极贡献，该表扬的表扬，该评优的评优，该使用的使用，不能让干部带着“污点”，背着“包袱”。

2.在干部工资福利待遇方面，要加大上级的转移支付力度。对基本工资待遇实行上级财政托底，减轻基层财政压力，以确保干部的工资福利待遇兑现到位，让干部有获得感、成就感和尊严感。

3.要配套出台激励措施。以考核为抓手，运用好考核结果，将考核结果与干部提拔使用、评先树优、奖金发放结合起来。真正体现出干好干差不一样，干多干少不一样，让干好的有奔头、有平台、得实惠。

4.推动干部“能下”成为常态。在做好激励的同时，坚决调整不作为、慢作为的干部。对作风漂浮、热衷做表面文章的，消极懈怠、萎靡不振的，不愿负责、不敢碰硬的，要果断进行调整。解决以往干部调整时，没有“硬伤”下不来的问题。对考核较差的干部，也要在评先树优、奖金发放、待遇兑现上体现出来。

（四）切实减轻基层负担

要下大力气规范各类督导考核，明晰责任边界。针对基层反应强烈的督导考核过多过乱、以“属地管理”名义变相推卸责任等情况，党中央印发了《关于统筹规范督导检查考核工作的通知》，要求从上级机关做起，严格控制总量和频次，各地要严格落实中央规定要求。

1.改进督查考核工作。真正考准考实，要对考核实行计划管理，完善考核体系，合理设置考核指标。考核主要看工作实绩，不能一味要求基层填表格材料，不简单以工作留痕评判工作，不能刚刚安排工作就督查考核。

2.上级机关要为基层担当。对于工作职责进行合理划分，避免部门对责任上推下卸。属于部门工作职责的，就要由部门承担，坚决防止以“属地管理”的名义将责任往基层压，让基层组织和基层干部轻松上阵。

（五）营造激励干事创业的浓厚氛围

激励干部干事创业，需要营造氛围。

1.要选树典型让干部学习有榜样。各级都要推选一批担当作为、干事创业的典型，对先进典型进行表彰奖励，树立学习的标杆。

2.要加大先进典型的宣传力度。对先进典型要充分利用新闻媒体进行集中宣传，通过举办先进事迹报告会、开办专栏等方式，让先进典型家喻户晓，发挥好示范引领作用。

3.要加大有关典型案例的曝光力度。对于各级查处的不担当、不作为、乱作为典型案例，加大曝光力度，发挥典型案例警示作用，让广大干部引以为戒，净化担当作为的土壤和环境。

在当前全面从严治党的背景下，要让干部放下包袱，变“负重前行”为“轻装上阵”。让政治激励、荣誉鼓励、物质奖励共同发力，保护和激励干部勇于担当作为，在平凡的岗位上建功立业。