“元治理”视角下的基层社会治理

李 志

（中共中央党校，北京 100091）

中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，突显了经济新常态与社会转型期社会治理方式转型的重要性和紧迫性。基层政府作为国家治理体系的末端，创新基层社会治理方式是国家治理能力现代化建设的重要内容。基层党组织在基层社会治理中发挥着重要作用，本文旨在通过“元治理”理论，探究基层党组织与基层社会治理的关系，并提出基层党组织领导基层社会治理的发展路径。

一、“元治理”理论概述

（一）“元治理”理论的提出

从源头上来看，“元治理”产生于应对治理危机的行动以及对原有治理模式的反思。二十世纪五十年代以来，西方国家的社会治理总体上经历了从“官僚制（科层制）管理”到“新公共管理”再到“网络治理”的发展过程。官僚制是一个国家最传统也是最基本的治理模式。韦伯认为，官僚制凭借完善的法律制度和严格的科层体系可以肩负起国家治理的职责。官僚制的治理模式存在着效率衰退和财政赤字的突出风险，特别是后者在很大程度上引发了美国上世纪七十年代的“滞涨”。为了应对科层制造成的治理危机，一批学者将目光投向了市场，提出政府通过简政放权与发挥市场作用，从而达到提高治理效率、降低治理成本的效果。这种政府与市场相互合作的模式又被称为“新公共管理”。“新公共管理”虽然克服了“官僚制管理”的一些弊端，但其本身也存在着两个致命缺陷：其一是市场行为逐利性与社会治理公共性之间的博弈，其二是政府与市场合作过程中产生的寻租与腐败。与此同时，伴随着公民社会的发展以及社会多元主体形成而产生的网络化治理，虽然弥补了科层制管理与新公共管理的一些缺陷，但其自身也存在着权责边界模糊、治理能力不足和碎片化的突出问题。此外，纵观这一发展过程，我们不难发现，伴随着治理重心下移以及治理主体多元化，社会治理中的国家权威不断被解构。正如一些学者指出：“随着跨国地方政策网络的扩张，民族国家愈发呈现空心化趋势。”为了应对三种治理模式均面临失灵的困境，同时也为了突出国家（政府）在社会治理中的重要作用，英国学者杰索普在1988年提出了“元治理”（meta-governance）的概念。

（二）“元治理”理论的内涵

杰索普指出：“元治理是为了克服治理失灵而进行的对自我管理的管理或自我组织的组织，追求科层制、市场和网络三种治理的协调”，“是将多种独立的治理模式进行协作，推动不同治理模式协作关系的更新，在不削减民族国家内在一致性的前提下，建立适当的宏观组织与互动体系能力来应对日益复杂的现实问题”。在杰索普看来，国家（政府）在“元治理”中发挥着至关重要的作用，是协调多种治理模式的“元治理者”（meta-governor）。他指出政府“作为政策主张不同的人士进行对话的主要组织者，作为有责任保证各个子系统实现某种程度的团结的总体机构，作为规章制度的制定者，使有关各方遵循和运用规章制度，实现各自的目的，以及在其他子系统失败的情况下作为最高权力机关采取补救措施”。后续学者对“元治理”理论的拓展主要围绕着两个方面展开：其一是协调三种（或多种）治理模式的路径选择，这些研究基于价值、组织、制度、方法等多个维度，意图将多种治理模式纳入到一个整体的框架之中，在维持多元主体自主性的同时，增强国家治理的一致性。其二是“元治理者”的界定，一种倾向于将“元治理者”限定于国家（政府），另一种则强调多元主体在“元治理”中的重要作用，提出能够成功协调多种治理模式的主体即为“元治理者”。这些研究深化了“元治理”的内涵。通过梳理可以将“元治理”概括为：政府或者其他治理主体作为“元治理者”，通过一系列的方法和手段，统筹协调多种治理模式，从而实现对国家或社会的总体性治理。

（三）“元治理”理论的价值

“元治理”被称为治理的治理（governance of governance）或者是治理的统治（government of governance），其核心要义是通过对治理过程的管控，使国家（政府）回归到治理的中心，从而实现自治与控制的平衡。一些学者指出，“元治理”理论是对治理理论的批判与重新建构，为学界提供了一个新的研究方向与视角。从实践层面来看，“元治理”理论同样具有十分重要的意义。一方面，面对加速变化的社会环境，单一的治理模式已经越来越难以应对日益复杂的社会问题。无论是国家（政府）、市场或者是社会自身在治理过程中都不可避免的面临着能力不足的困境，寻求多种治理模式的整合以及多重治理主体的联合越来越成为社会治理创新的必经之路。另一方面，社会治理领域日益严重的去国家化、泛中心化和碎片化趋势，对国家制度的完整性以及社会整体的凝聚性都造成了巨大的冲击，重塑国家权威在社会治理中的核心作用已经成为一个亟待解决的问题。

二、“元治理”理论的中国适用性

（一）中国社会结构与治理模式的变迁

新中国成立以来，以改革开放为节点，中国经历了从“总体性社会”到“后总体性社会”的转变。“总体性社会”是指国家权力凭借自身的垄断地位，通过政治手段对社会实行全面控制，从而达到政治、经济、社会高度重叠。国家权力通过横向到边、纵向到底的行政体系对社会进行严密的管控。“单位制”和“二元制”严格限制了城乡居民在工作岗位和生活地域上的流动，集体主义和宏观调控协调着社会生活的方方面面。这种治理模式在同质化程度高、国家控制能力强的环境下取得了良好的效果。改革开放以来，这种局面被迅速打破。在社会领域，国家虽仍占据主导地位，但已经不再具有包揽一切的能力。中国进入了“后总体性社会”，中国社会的治理模式也随之发生了剧烈转变。总结起来，主要有三个方面的变化：一是国家权力与社会日益“脱嵌”，高度覆盖的行政体系被打破，“单位制”与“城乡二元制”逐渐解体，原有的科层制治理模式难以应对新的社会环境，国家面临着社会治理创新的巨大压力。二是市场在社会治理中的作用日益凸显。一方面市场凭借着自身配置资源的能力，在改变人们经济生活同时也不可避免地改变着人们的社会生活，市场机制被视为社会治理的有效方式；另一方面，政府意识到市场机制在社会治理中的积极作用，主动将一些治理权限让渡于市场，寻求构建与市场合作的社会治理模式。三是社会自身力量逐渐壮大，对治理的参与度不断提高。特别是进入信息化时代以来，社会的自组织程度提升，公民的权利意识觉醒。伴随着社会自身治理能力以及社会多元主体治理热情的增长，社会自组织已经成为一种不可忽视的治理模式。

（二）“元治理”理论的适用：普遍性与特殊性

纵观中国社会治理的发展历程与现状，我们不难发现，中国目前正处于三种社会治理模式相互碰撞的关键时期。科层治理、市场治理、社会自组织治理三种模式都有其存在的应然与必然。单独任何一种治理模式都无法应对中国当前日趋复杂的社会问题，而且每一种治理模式自身也存在着失灵的风险。另外，突出国家权威在社会治理中的核心地位对于中国来说又具有独特的意义与紧迫性。所以旨在协调三种治理模式并使国家回归治理中心的“元治理”理论，不失为中国社会治理创新的一种选择。但必须指出的是，中国国情与西方有着巨大区别，适用“元治理”理论必须从中国的实际出发，不能生搬硬套。一方面，中国社会的三种治理模式发展状况与西方有着巨大区别。科层治理在中国具有集中高效、政策连续性强等优势，同时也面临着旧有管理模式不适应新型社会的突出问题。由于中国市场经济起步晚、机制不健全，市场模式在一定程度上造成了社会治理的不平衡，甚至导致社会矛盾激化。而且，中国公民社会的发育十分滞后，社会自组织水平不高，能够支撑治理的社会资本严重不足，远没有达到网络化治理的程度。这些独特的情况对如何协调三种治理模式从而达到“元治理”提出了更高要求。另一方面，“研究中国的现代治理问题就不能回避中国共产党在治理和善治中的责任和地位”。党组织在社会治理中发挥什么样的作用，是原有的“元治理”理论所不能涵盖的内容。这也就引出了另一个更为关键的问题：谁是中国社会治理的“元治理者”？按照相关学者的论述，“元治理者”要将科层制、市场、网络的混合治理模式进行选择或战略性修正，担负这一职责的治理主体就是“元治理者”。在中国，党组织是唯一能够肩负起这一职责的治理主体。所以，党组织作为“元治理者”如何发挥自身作用，则是实现中国社会“元治理”的一个核心问题。综上所述，“元治理”理论在中国的适用可以概括为：由党组织作为总揽全局、协调各方（即“元治理者”）的角色，通过构建整体的治理框架，统筹多种治理模式、协调多重治理主体，形成治理合力，从而实现社会治理的一致性、有效性和稳定性。

三、基层党组织——基层社会的“元治理者”

（一）从“管理”到“治理”：基层治理的政策创新

党和国家历来高度重视对基层社会的治理，随着改革开放的不断深入以及基层社会的深刻变化，党和国家针对基层社会治理的相关政策也发生了相应变化。从宏观话语体系来看，基层社会经历了从“管理”到“治理”的变迁。2004年，党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，明确了“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十七大报告首次对社会建设进行了单独一个章节的论述，确立了“四位一体”的中国特色社会主义事业总体布局，并且提出了“健全基层社会管理体制”重要命题。2013年11月，党的十八届三中通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次使用了“社会治理”这一概念，并用单独一章的篇幅对“创新社会治理体制”进行论述。党的十九大报告也用“社会治理”代替了原有的“社会管理”的表述，明确了“打造共建共治共享的社会治理格局”，提出“推动社会治理重心向基层下移”。

从社会管理到社会治理的转变，具有深刻的内涵。首先从价值层面来看，社会管理强调社会的稳定以及国家对社会的控制，社会治理强调的则是调动社会自身活力以及保障社会公平正义。其次从组织层面来看，社会管理的主体较为单一，主要是党和政府的相关职能部门，而社会治理则强调社会多元主体的共同参与，党和政府、市场主体、社会组织以及公民个体都能在其中发挥积极作用。再次从制度层面来看，社会管理注重自上而下的单向控制，而社会治理则强调上下互动以及横向协调的合作机制。最后从方法层面来看，社会管理强调行政手段的强约束，社会治理更注重综合运用如市场调节、多元协商、居民自治等多种手段。综合来看，社会治理更加适应新的形势，从社会管理到社会治理的转变无疑是党和国家基层建设指导思想的一次巨大进步。

（二）作为“元治理者”的基层党组织：探索与必然

从微观运行来看，基层党组织在社会治理中的行动路线也发生了相应转变。正如一些学者指出，党组织在基层社会治理中经历了由“以维稳为主导的信息化防控体系构筑”到“以服务为导向的基层党组织建设”再到“以组织化为导向的利益调适与社会资源整合”。在这一系列过程中，基层党组织通过价值转变、组织覆盖、功能拓展巩固自身在基层社会治理的核心领导地位。价值转变不仅包含指导思想从“管理”到“治理”的跨越，更包含着党组织对自身领导治理合法性的重构。基层党组织书记通过法定程序担任社区居委会或村委会主任的“一肩挑”以及基层党组织换届过程中的“公推直选”，都是基层党组织合法性重构的有益尝试。组织覆盖不仅包含基础的组织嵌入，更包含着基层社会治理网络的构建。通过将组织系统不断延伸到各个基层单位，实现基层单位的全覆盖。再以党组织为纽带促进多元基层单位的协调合作，实现治理网络的全覆盖。功能拓展更是经历了由“管理”到“服务”再到“领导”的不断深化。更为重要的是，针对一段时期以来存在的基层党组织虚化、弱化问题，党中央突出强调了基层党组织的政治功能和领导核心地位。“以提升组织力为重点”的行动路线，为基层党组织统筹基层社会的多种治理模式、整合多重治理主体指明了方向。领导核心地位的重构则使基层党组织能够承担起基层社会“元治理者”的重要职责。两方面的共同作用，使得基层社会“元治理”从理论上的应然转变成为实践上的必然。

必须强调的是，基层党组织作为基层社会“元治理者”的地位是与生俱来的。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党组织发挥领导核心作用，是我国基层社会治理的最本质特征。纵观中国基层社会治理的发展历程，虽然治理权限不断下放，治理主体日益多元，但党组织在基层社会治理中却从未失声。而且党组织通过转型与调试不断保持着自身领导核心地位，上述的诸多尝试就是最好的印证。进入新时代，坚持党对一切工作的领导被摆在了更为突出的位置。基层党组织作为领导核心，在基层社会治理中发挥“元治理者”的作用，是加强党的全面领导向基层延伸的有效做法。同时，基层党组织发挥“元治理者”的作用对基层社会治理良好运行是必不可少的。党组织为基层社会治理树立了正确的价值取向，提供了有力的组织资源，打造了坚实的制度平台，从而实现了对基层社会多种治理模式与治理主体的整合，提高了基层社会治理的一致性和有效性。

四、基层党组织领导基层社会治理的现实路径

（一）坚持基层党组织的领导核心地位

发挥基层党组织在基层社会治理中“元治理者”的作用，与坚持党组织在基层社会的领导核心地位具有内在的一致性。一方面“元治理者”即是在治理中起到统筹全局、协调各方作用的领导核心，另一方面，基层党组织的领导核心地位也应当体现在带领基层群众实现基层社会善治的具体实践中。在这一过程中，基层党组织必须提升自觉性，主动承担起领导基层治理的职责。首先，基层党组织要凝聚起基层社会的价值认同。“元治理”是多元化治理向整体性治理的一种回归，力求在保持多元主体能动性的同时，增加它们在治理行动中的一致性。针对基层社会价值追求日趋多元化的现状，凝聚起社会治理的价值认同具有重要的现实意义。基层党组织要以习近平新时代中国特色社会主义思想为思想根基，以实现基层善治、造福群众为共同追求，以培育多元主体间的信任与合作为重要抓手，以引导基层社会的利益聚合为保障，构建起基层社会治理的价值认同。其次，打造领导基层社会治理的组织框架。形成一种治理框架是实现“元治理”的关键一步。多元治理主体之间的合作，不同治理模式之间的协调以及具有一致性的治理行动的实施，都依赖着统一的治理框架。基层党组织凭借着自身独特的政治地位，通过扩大组织覆盖面、创新组织设置方式等手段，可以有效破除基层社会条块分割的壁垒。近些年来，在很多地方兴起的“区域化党建”“网格化治理”都是基层党组织构建基层治理整体性框架的具体实践。最后，创新领导基层社会治理的工作方式。一些学者将“元治理”分成了直接与间接两种模式：直接方式即“元治理者”通过强制手段对治理过程直接实施干预，间接方式是“元治理者”通过引导的方式对治理过程施加影响。基层党组织作为领导核心，对基层社会治理的整个过程承担着领导和监督职责，所以直接干预仍然是必不可少的工作方式。同时，灵活采取多种手段对治理过程实施引导，在新的社会环境下具有很强的现实意义。基层党组织应当提升与基层社会多元主体的沟通协作能力，善于运用“互联网+”、新媒体和智能手机等渠道，实现自身对基层社会治理的领导。

（二）加强基层党组织自身建设

打铁必须自身硬，发挥基层党组织在基层社会“元治理者”的作用，首先要加强基层党组织的自身建设。党的十九大报告提出，要以提升组织力为重点，加强党的基层组织建设。这为新时代加强基层党组织自身建设指明了方向。

1.将政治建设摆在首位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。政治建设是党的根本性建设，决定着基层党组织自身建设的方向和效果。离开了党中央权威和集中统一领导，基层党组织便成了无根之木、无源之水。因此，基层党组织要坚定执行党的政治路线，严守党的政治纪律和政治规矩，坚持“四个意识”，在思想与行动上与党中央保持高度一致。

2.加强思想教育，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。共同的理想信念和价值追求是基层党组织保持凝聚力和战斗力的思想基础。基层党组织要以学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想为契机，做好基层党员的思想教育工作，推进“两学一做”学习教育常态化制度化，为提升基层党组织组织力筑牢思想之基。

3.加强组织建设，根除基层党组织软弱涣散的突出问题。基层党组织建设的情况如何，书记是第一责任人。要抓住基层党组织书记这一关键少数，选择优秀人才担任基层党组织书记，充实基层党组织领导班子。同时严格党员的发展和管理工作，着力解决队伍老化、后备力量不足的问题，不断提升基层党组织党员的整体素质。另外，要严格执行“三会一课”制度、组织生活会制度和民主评议党员制度，通过严肃的党内政治生活提升基层党组织的凝聚力和战斗力。

4.加强作风建设和纪律建设，持之以恒正风肃纪。基层党组织是党与人民群众保持血肉联系的第一线。作风优良、纪律严明的基层党组织最得民心，作风败坏、纪律松散的基层党组织最伤民心。基层党组织要围绕保持党同人民群众血肉联系加强作风建设，以政治纪律和组织纪律为重点加强各项纪律建设。通过优良的作风、严明的纪律将基层群众紧紧团结在党组织周围。

5.增强基层党建的科学化水平。基层党组织要运用制度的方式，提升各项建设的长期性、稳定性，增强基层党建的科学化水平。

（三）统筹协调基层社会的多种治理模式

在“元治理者”的领导与统筹下，实现不同治理模式的协作是“元治理”的核心内容。杰索普指出，这种协作可以通过重新设计对市场、宪法和网络关系以及培育治理主体之间的信任来实现。首先，从基层的科层制管理来看，基层群众组织是我国的一项基本政治制度。居委会和村委会即是基层群众自治机构也是基层政权的组成形式，在基层社会治理中发挥着重要的作用。基层党组织要大力支持居委会和村委会的日常工作，在厘清权责边界的基础上进行简政放权，释放基层政权自身活力。同时，基层党组织要加强对居委会和村委会的领导和监督，严厉清除黑恶势力对基层政权的腐蚀和渗透，确保基层政权服务群众的属性不变质。其次，从市场治理在基层的运行情况来看，主要存在着缺乏动力和公益性不足的问题。基层党组织应当凭借自身的政治影响力，通过经济手段对市场主体进行激励，让他们在参与社会治理中获得一定的收益，实现经济效益与社会效益的双赢。同时，要加强对市场主体的思想政治教育，通过引导让他们看到基层治理的良好发展对自身经济活动的帮助，通过教育唤醒经济组织的社会责任感，激发市场整体参与社会治理的内在动力。再次，从基层社会自组织的发育情况来看，基层社会仍面临着公民社会自身发育不足，群众自组织程度低的问题。针对这一情况，基层党组织要担负起支持培育公民社会、支持群众性组织以及组织基层群众的重任，通过自身的政治优势和组织优势，搭建起基层群众参与社会治理的有效平台。