机构改革背景下我国检察机关的职能重构

曾鹏 吕立君

摘  要：自党的十八届三中全会对我国司法体制改革和监察体制改革作出总体部署以来，各试点地区稳步推进机构改革、整合人员编制、完善机构职能，成效初显。处在这两项改革交汇点上的检察机关，面临着重大改革。对检察机关的法律定位必须契合我国现行改革趋势，在此基础上整合优化检察机关的机构设置和人员编制，并与国家权力机关做好职能衔接。最后，在总结各试点地区实践经验的基础上，加强相关立法工作，让改革规范化、程序化、制度化。

关键词：检察监督;定位;职权;改革

中图分类号：D920.4     文献标识码：A      文章编号：1003-1332（2019）01-0089-05

一、监察体制改革背景下检察机关的法律定位

在以习近平为总书记的党和国家领导人的坚强领导和依法治国旗帜的引领下，我国的政治体制发生了深刻变化。以服务型政府建设为目标的依法行政改革，以公正司法为目标的司法体制改革和以不敢腐、不能腐、不想腐为核心的监察体制改革日趋完善。检察机关肩负着法律监督者的职责，与各部分国家权力存在密切的联系。在政治体制改革和国家权力结构的优化重整中，检察机关的定位是不得不首先面对的问题。我国检察机关自设立以来，关于其定位，主要有三种观点：第一种观点根据其组织机构的上下级领导关系定性为行政权;第二种观点根据其司法职权定义为司法权;第三种观点采取折中的方法，认为检察机关具有双重属性。主流观点根据《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第129条的规定和《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《检察院组织法》）的法律规定，把检察机关认定为法律监督机关。

然而随着监察体制改革在全国范围的推进，国家监察委员会的成立，原本属于检察机关自侦案件范围的反贪污贿赂犯罪的侦查权从检察院剥离，检察机关法律监督的范围缩小，关于检察机关的法律定位再次引起了学界和实务界的广泛关注。

有学者主张以公诉职能为中心，重构检察机关在我国权力结构中的法律定位^[1]。检察机关应该以此为契机完善自身机构设置，改变过去“一职多能”的混乱状态，以刑事公诉和行政公益诉讼为中心扩展其法律监督职能，在司法实践中保障宪法、法律的正确有效实施。

一方面，从检察机关提起行政公益诉讼的可行性和正当性方面来说主要有如下几点理由：

首先，检察机关作为我国的法律监督机关，在深化行政体制改革的浪潮中，通过以检察机关提起行政公益诉讼的方式来倒逼行政机关依法行政，进而转变政府职能，这也是检察机关履行法律监督功能的具体体现。

其次，检察机关在长期的刑事侦查、应诉工作中掌握了大量的实务经验，拥有一批业务素质好、政治意识强的专门法律人才，最重要的是检察机关相比社会组织和个人有强大的国家机器作为后盾，有稳固的人力、物力、财力保障。

再次，从行政公益诉讼本身的特点来看，控诉的对象是行政机关及其工作人员，涉及到的利益广泛，牵涉人数众多，存在关系复杂，取证困难等问题。一般的公民和社会组织难以承担如此重大的责任。

最后，检察机关作为提起行政公益诉讼的唯一主体，是经过实践检验后作出的正确决定，有中共中央的政策支持和明确的法律依据。

另一方面，将职务犯罪的调查权从检察机关剥离，把公职人员涉嫌职务犯罪的调查权移交给监察机关，在侦查权和检察权之间架起了一座桥梁，缓冲了检察权和审判权之间的冲突，有利于真正形成侦查机关、检察机关和审判机关在司法活动中相互配合、相互制约、相互监督的良好局面。

此次机构改革有利于充分发挥检察机关法律监督者的作用，实现对国家公权力法律监督的全覆盖。此前检察机关虽然表面上在职务犯罪案件中，拥有极大的权力，但是很多职务犯罪案件都是纪委移交过来的，检察机关往往迫于纪委强大的政权资源的威慑^[2]，在侦查和审查起诉中受到有关领导较多的牵制，增加了贪污腐败和刑讯逼供的发生机率。而国家监察委员会整合了检察机关、行政监察委员会和纪委的反腐败力量，形成了强大的组织队伍和优势的政权资源。相比由检察机关承担此类案件的侦查工作，受到的牵制更少，职能更单一，地位更超脱，避免了之前检察机关在此类案件中既当运动员又当裁判员的弊端。同时，检察机关职权也得到了减负，有利于纵深发展其公诉职能。

国家监察委员会的设立并不是对检察机关监督权的否定，而是和检察机关形成相互补充、相互监督制约的关系。首先，国家监察委员会对于涉嫌贪污腐败以及职务犯罪行为享有的监督、调查和处置等权力并不排斥检察机关的检察监督权，而是各有侧重。国家监察委员会侧重于公职队伍的廉政性监督，而检察机关、审计机关、纪委等监督机关侧重于对行政权行使的合法性、合理性、正当性、效能性和对党员干部党纪的监督。其次，在贪腐类案件中检察机关仍然是批准逮捕的唯一权力机关。对于监察委员会申请批捕的案件，检察机关可以充分行使监督权。再次，对于监察机关移交审查起诉的案件，检察机关是唯一的公诉机关，在审查起诉环节检察机关可以充分行使公诉裁量权，最后，检察机关可以通过公益诉讼的方式充分发挥其对公权力的法律监督作用。

二、检察机关法律监督职权的优化

在我国机构改革和职权调整中，行政公益诉讼成为检察机关对行政权监督的利器。作为提起刑事公诉的唯一主体，检察机关在维护社会秩序方面发挥着重要作用。然而，对于国家公权力的监督，由于立法规定不完善，作用发挥尚不充分。笔者建议从以下几个方面着手优化检察机关的职权。

第一，完善批捕权的法律规定，增强批捕权的权威。《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）对批捕权规定寥寥几条，而且多为形式审查。另外，《刑事诉讼法》对批捕的程序规定规范化、司法化不足。例如第八十六条对于辩护律师的意见规定为“可以”听取，辩护律师提出要求的才“应当”听取，不利于司法程序的公开透明，更不利于对犯罪嫌疑人基本人身权利的保护。随着依法治国理念的深入人心和公民法治意识的逐步增强，检察机关在审查批捕时应当要求控辩双方同时到场，充分听取控辩双方的意见。辩护律师对部分侦查行为提出疑议，要求查閱卷宗材料的，检察机关应当及时予以审查并限期答复辩护律师，对于确有必要的应当允许辩护律师查看。

第二，扩宽检察机关对其他侦查行为的检察监督。对于侦查过程中采取的其他错误的限制人身自由和查封、扣押财产等的强制措施，《刑事诉讼法》没有规定对侦查机关的惩处措施，此处也缺乏检察机关检察监督的介入。此类强制措施同样涉及到公民基本的人身、财产权利，对于这类强制措施，应当接受检察监督^[3]。检察机关应当听取辩护人、诉讼代理人的意见，对其必要性进行审查;同时对采取强制措施程序的合法性进行检察监督。

第三，细化《刑事诉讼法》中对不起诉情形的规定。我国现行《刑事诉讼法》对于检察机关不起诉的规定不甚完善。如在证据不足不起诉中，使用的词为“可以”，笔者认为欠妥，证据不足属于不符合起诉条件的情形，起诉容易诱使冤家错案的发生。其次在“相对不起诉”中缺乏“犯罪情节显著轻微”的具体标准，在此规定下，检察机关往往采取保守的态度，大多会做出起诉的决定，这一方面增加了法院审案的压力，另一方面架空了《刑事诉讼法》对“相对不起诉”的规定。笔者认为一方面应当明确《刑事诉讼法》关于不起诉的标准，另一方面应当充分发挥检察机关的公诉裁量权。对于案情简单，事实无争议，犯罪情节轻微的案件，由检察机关作出处理后，向上级检察机关提交案件分析报告，同时抄送同级人民法院。辩护人、诉讼代理人、被害人不服的可以要求公诉检察官提起公诉。

第四，增强检察建议的刚性制约力，加强对侦查行为和审判活动的实质性监督。对于侦查机关的侦查活动经检察机关发出检察建议后，侦查机关仍不改正的，退回补充侦查。同一个案件，侦查机关收到两次检察建议后仍不改正的，作出不起诉决定。对于存在违法审判行为的，发出检察建议后，需另行组成合议庭重新审理。把检察建议与相关公职人员的年度考核、绩效考核挂钩。

第五，调整审判监督程序的监督重点。现行的审判监督程序针对的多是事实不清的案件，但在我国真正启动审判监督程序的案件是极少的，多以“证据不足，不符合再审条件”为由予以驳回，检察机关的法律监督职能没有得到充分发挥。因此，为了让检察监督权落到实处，可以从对“确有错误的判决”的监督转向对审判人员审判活动的监督上来。这不仅可以让检察监督权运行更高效，而且还可以减轻法院立案部门的办案压力，节约司法资源。

第六，扩宽检察机关提起行政公益诉讼的范围，完善相关法律规定。一方面《行政诉讼法》对检察机关提起行政公益诉讼的范围规定的过窄，仅限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，对于其范围是“等”内还是“等”外多有争议，至今未有定论。另一方面，对于检察机关提起行政公益诉讼的条件缺乏细化规定，检察建议发出后给予行政机关多长时间的履职期限，“作为”与“不作为”的界限怎么确定，未履行完毕的行政行为怎么界定，等等。另外，现行法律对于违法行政机关的惩处力度较小。笔者建议，一方面可以以司法解释的方式对行政公益诉讼范围进行扩展;另一方面结合政府权力清单对属于未履行监督管理职责的违法行政行为进行补充规定，公民和社会组织认为应当提起行政公益诉讼检察机关不提起的，可以向上级检察机关检举;对于行政机关在行政公益诉讼中败诉的，除了判决其纠正违法行政行为、履行相关行政管理监督职责之外，应当对其主要责任人和直接负责人进行相应的处罚。对其损失存在明显过错的，国家可以向相关责任人追偿。

三、检察机关的域外考察及制度借鉴

域外检察机关，在组织机构上大多带有强烈的行政色彩，多代表公权力行使控诉职能并充当政府的法律顾问，然而在具体的履职过程中检察官享有较大的独立履职的能力。

（一）英美法系国家

美国的检察制度实行三级双轨制，由检察长（司法部部长）统管全国的检察事务，下设联邦、州、市三级检察机构，分为联邦检察系统和地方检察系统。首先，美国实行“独立检察官”制度，在办理案件中，不分职位高低和层级差别，检察官都是平等的行使權力。我国目前以检察官命名办公室的试点与美国的独立检察官有许多相似之处。其次，在提起刑事公诉中，检察官拥有极大的自由裁量权，“辩诉交易”制度盛行。最后，美国的检察机关可以干涉侦查机关的侦查行为，甚至在检察长下下设联邦调查局，负责侦查由检察机关自侦的案件。美国的检察制度实行侦查集中而公诉分散的运行模式^[4]。

英国的检察机构由检察总长统领，下设检察长和皇家检察署，皇家检察署设有若干检务区，每个检务区通常与一到两个警区对应，近年出于权力下放和财政的考虑，检务区的设置有大幅度的减少。与我国不同的时，英国的检察署充当政府的谘议机构，没有法律监督权^[5]。

值得我国借鉴的是皇家检察署在审查起诉时极为注重起诉的必要性。他们一般从两个方面来考虑：一是证据的充分性，证据要求的是“定罪的现实可能性”，二是“公共利益的检验”。为此，许多地区的教化服务机构都引入了“案件公众利益评估中心”作为独立的第三方机构，其任务是依据相关规则的规定为因公共利益而中止起诉的案件为检察署提供相关的资料^[5]。

另外在证据展示方面，英国的辩护方和被告人有充分的查阅控方证据资料的权利，包括控方在起诉中未使用的资料、对于控方证人不利的证据。对于辩护人要求公开的证据资料有可能涉密、涉敏的，由法院裁决，根据辩护人的答辩意见，二次公开对被告人可能会被合理期望为有利的资料^[5]。

（二）大陆法系国家

德国实行“检察一体化”的领导体制，下级要遵守上级的指令，但是检察官在执行职务时具有高度的独立性。检察长不能直接干涉检察官办案，但是就某一具体案件发生了分歧且不能达成共识时，检察长可以行使对案件的接管权和转移权^[6]。

德国实行“检警一体化”的侦查模式，德国检察机关对警察侦查行为的合法性监督贯穿于事前、事中和事后的全过程。不仅对司法警察的立案、取证、破案有指挥控制权，而且违法取得的证据会对检察机关提起公诉产生实质性的影响。另外，德国的检察官在具体办案中享有对刑法的解释权，并且这种权力不受法院判例的约束^[6]。最后，德国的检察机关采取公诉独占主义和起诉便宜主义相结合，通过审查起诉从结果上制约侦查。

法国是检察制度最早新起的国家，实行审检合署制。法国的检察机构分为最高法院检察院、上诉法院检察院、大审法院检察院和违警法院检察院。近年来，法国司法部致力于检察权的独立体制改革，有了很大的改善，其中最核心的内容就是废除了司法部部长的个案指示权，并区分了刑事政策与公诉政策。但是法国“检察权”去“行政化”仅针对外部，而检察系统内的“金字塔” 型的权力架构没有松动。

法国作为检察制度最先新起的国家，有很多值得我国在司法体制改革中借鉴的地方。如：检察长在同一驻法院检察院的任期不得超过7年，这有利于防止司法腐败。另外法国的检察机构设置突破了行政区划的限制，按照受理案件的难易程度和案件所涉及的具体类型进行机构设置和人员编制，这有利于合理高效配置司法资源，提升检察职务的专业性。

韩国的检察官拥有极大的权力，每一个检事都是独立的官厅。侦查中的批捕、羁押、扣押、搜查的请求权只能由检事提起，紧急情况下，检察官还可以突击搜查私人住宅。除此之外，检察机关内部职权划分明确：分为负责人事、组织、财务、外事、宣传等行政事务的法务部检察局和负责办案的检察厅。另外，韩国采取完全的起诉便宜主义，同时规定了严格的追诉标准，因此韩国的无罪裁判率是极低的。最后，韩国检察官的选拔程序也是非常严格和漫长的，达到参加司法考试的资格后，要经过三次淘汰式的考试，择优录取，入职后根据其职位大小等定期进行培训学习。

四、我国检察体制机制的完善

随着司法体制改革的顺利推进，我国检察制度体系的中国特色日益凸显。但我国检察制度的体制机制形成历史较短，很多地方还只是初具框架，急需进行完善。具体体现在以下几个方面：

（一）完善相关法律，让改革于法有据

我国现行改革偏向于政策导向型，往往缺乏法律依据，这不利于形成改革的长效稳定机制，容易出現改革中断、断层等问题。在全面依法治国旗帜的引领下，应该不断总结改革的实践经验，以《宪法》为统领，完善《检察院组织法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》等相关法律的规定;同时借鉴吸收国外有益经验，加强理论研究，在修法、立法中吸收其成熟的法制元素，借鉴其先进的立法技术。另外，通过运用现代科学技术和大数据，建立完善、联动的法治运行评估机制，注重立法的质量和可操作性。

（二）明晰检警关系，监督侦查权规范运行

随着检察机关司法属性的回归，其对侦查行为应加大监督力度。就现行实践来看，检察机关缺乏对公安部门立案、破案的监督与制约，对司法警察的违法侦查行为缺乏强有力的制度规制，对无故不采纳检察建议的情况缺乏惩戒和惩处机制。我国应该以司法体制改革和政治体制改革为契机，加强检察机关对侦查机关侦查行为合法性的监督和制约。首先，对于那些在侦查、调查取证中发生违法侦查风险较高的案件，可以让检察机关提前介入。其次，可以通过检察机关和司法警察联合发文的形式发布司法解释，为完善警检关系提供法律依据。最后，要提升检察建议在侦查行为中的刚性制约力，对那些检察建议置之不理的侦查机关和侦查人员予以惩戒。

（三）深度挖掘公诉职能，强化检察监督职权

检察机关应该以此次机构改革为契机，充分发挥检察机关的公诉职能优势，在公诉中增强检察监督权的权威性和专业性。首先，检察机关应当严把公诉关，包括严格审查国家监察委员会提起审查起诉的案件。一方面制定严格明确的公诉标准，另一方面巩固公诉独占主义^[7]、同时扩大起诉便宜主义^[7]。通过检察机关完成对案件的过滤，减少法院人多案少的压力，提高司法资源的利用效率。其次，针对检察机关提起的行政公益诉讼案件，逐步形成全国统一的案件受理范围、前置程序、检察机关何时介入以及裁判的执行监督等规范化、流程化的模式，并注重对检察机关提起行政公益诉讼的绩效进行定期评估，形成大数据，对社会予以公开。最后，对无组织提起的民事公益诉讼，由检察机关依法介入。

（四）实行检政分离，落实检察职权独立

司法独立一直是我国司法体制改革的主要任务和目标，近年来司法体制改革也取得了巨大的成就。但是检察系统内部的管理和领导体制机制仍然带有很强的行政色彩。虽然检察院对业务部门和行政部门进行了划分，但是在现行领导体制下，检察官履职活动，难免受到上级领导的干涉。笔者建议应该进一步细化检察系统内部的职能分工，把涉及人事、组织、财政、外事、宣传等行政性事务完全剥离检察系统，由专门机关承担。另外，总结现行个别地区推行的以检察官命名办公室的实践经验，增强检察官在具体案件中的独立性。

（五）加强检察队伍建设，完善职业保障机制

检察机关作为我国的法律监督机关，保障着宪法和法律的有效实施。要使检察职能得到有效发挥，必须打造一支思想政治素质高、专业素质强的检察官队伍。首先，在组建队伍上根据各地区年均案件受理数量，配备适当的员额，编制适度向基层倾斜。第二，适当提高司法辅助人员的比例，例如韩国、日本司法辅助人员占到了整个司法队伍的逾80%^[8]。第三，在检察官的考核上可参照德国、韩国，除了限定有专业系统的学习外，在考试时采取层层选拔的方式，同时注重理论与实践相结合的考察。第四，注重在职检察人员的再教育。培训的内容应包括人文素质教育、职业道德教育和业务培训。第五，兼顾全国和地区经济社会发展水平，根据绩效实行科学的、公平、公正、公开的奖惩制度。第六，畅通检察官的晋升和多向的人才交流通道，构建法律职业共同体。严格检察官的等级评定标准，对于首席大检察官可以实行终身任职制度。第七，增强检察官的职业尊荣感。让检察官在社会上拥有更多的话语权，突出其在法治宣传教育活动中的主体地位。

注 释：

[1] 胡勇：《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》，《法治研究》，2017年第3期。

[2] 童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》，2017年第1期。

[3] 陈瑞华：《检察机关法律职能的重新定位》，《中国法律评论》，2017年第5期。

[4] 何家弘：《美国检察机关承担公诉和自侦职能》，《检察日报》，2014年11月25日第3版。

[5] 黎杰翠：《简析英国检察制度》，《中国检察官》，2006年第10期。

[6] 参见王勇等人：《从德国检察组织结构及职能看我国检察改革》，节选自王勇等：《赴德培训学习报告（2013年4月）》，http：//www.sohu.com/a/161876756_650721，2018年3月6日访问。

[7] 顾军、温军：《论日本、韩国检察制度及启示》，http：//www.docin.com/p-1612664766.html，2018年3月26日访问。

[8] 参见法律博客：《司法员额制的几个问题》，http：//www.360doc.com/content/16/0113/22/22551567_527711182.shtml，2018年3月26日访问。