关于建立公共基础设施资产全周期管理机制的设想

2019-10-20马红蕾

砖瓦世界·下半月 2019年5期

马红蕾

摘要：公共基础设施是社会经济发展的重要物质保障。加强公共基础设施资产的管理，对于发现政府的“财务背景”，反映政府的财务状况，提高政府财政资金的绩效，明确政府与市场的界限，规范政府管理，具有重要作用。T的投融资行为。防止政府债务风险。由于公共基础设施数量庞大、管理复杂，其会计管理一直是我国政府资产管理的难点。

关键词：公共基础设施;政府资产;全周期;管理机制

一、公共基础设施资产基本概念

2013年颁布的《行政单位会计制度》将公共基础设施定义为“直接负责公共用途维护和管理的行政单位拥有的项目公共基础设施资产”。同时，财政部要求“新旧行政单位會计制度条款衔接”的行政单位应当在新账户公共基础设施中备案，不得在2013年12月31日前备案新旧制度变更。

2017年4月，财政部发布了《政府会计准则第5号——公共基础设施》，将于2018年1月1日生效。它将公共基础设施定义为：“指政府会计实体为满足社会公共需求而具有以下特征的有形资产：它是有形资产系统或网络的一个组成部分;具有特定目的;通常不会移动。公共基础设施分为四类，包括市政基础设施、交通基础设施和水上基础设施。

二、加强公共基础设施资产管理的必要性

（一）公共基础设施资产管理是准确评估政府财政政策有效性的基础和前提。

众所周知，公共基础设施建设支出是政府财政支出的重要组成部分。加大公共基础设施建设投资，可以促进经济结构调整和发展方式转变，刺激投资和消费增长，扩大就业，促进节能减排。2008年，为了抵御国际金融危机的冲击，国家和各省、市、自治区相继出台了大规模投资计划，公共基础设施已成为大多数投资计划的重点。中国共产党中央政治局会议于2018年7月底召开，要求加大对基础设施短缺的弥补力度，这意味着基础设施投资有望反弹。与此同时，公众越来越关注这些投资政策的效益和影响。因此，公共基础设施建设支出形成的有效资产管理是进一步评价支出政策绩效的前提和依据。

（二）公共基础设施资产管理是完整、准确上报国有资产的基础和前提。

2017年底，中国共产党中央向全国人民代表大会常务委员会发布了《关于建立国务院关于国有资产管理工作报告的意见》，国有资产管理已成为全国人大常委会工作的重点。全社会的关注。经过多年的建设和积累，公共基础设施资产已成为国有资产的重要组成部分。

但由于缺乏对公共基础设施资产管理的认识和相关制度的缺失，公共基础设施资产计量和报告仍存在诸多问题，不利于全面了解政府财政状况。资源方面，进一步深化财税体制改革。因此，只有完善公共基础设施资产管理，加强与预算管理、债务管理、会计核算等相关管理环节的紧密联系，才能真正完成对公共基础设施资产的完整、准确的报告。

（三）公共基础设施资产管理是有效提高政府公共服务能力的前提和基础。

根据政府资产的定义，公共基础设施作为政府资产需要加强的最重要原因是它能够“产生服务潜力”。

从建设服务型政府的目标出发，现代政府最重要的任务和责任是为公众提供供水、供电、公共交通等公共服务。

公共基础设施资产的数量和质量是衡量政府提供公共服务数量和质量的客观指标。因此，积极的公共基础设施资产管理可以有效地提高政府的公共服务能力。

三、公共基础设施资产管理的现状及主要问题

（一）延期不明确

虽然对公共基础设施的内涵很容易达成共识，但在公共基础设施的延伸实践中仍存在许多差异，即是否应将某些东西用作公共基础设施。一方面，公共基础设施和固定资产具有固定性的特点，一般建筑企业反映在在建工程或固定资产等会计科目中，给政府部门确定公共基础设施带来一定的困难。另一方面，公共基础设施的主要特征——提供不属于有形资产或网络的公共服务——仍然是未知的和适用的。

（二）主题多样性

由于公共基础设施建设和使用的时间长、覆盖面广，参与者特别复杂。从形成阶段来看，项目主体、建设主体和预算主体不一致。公共基础设施建设一般是各级政府的重大建设项目，需要一系列的审计要求得到批准。

从使用阶段来看，管理主体与会计主体不一致。目前，公共基础设施管理主要由高速公路、绿化等各行业主管部门负责。这些部门主要进行实物量管理，很少进行会计核算。

此外，从公共基础设施建设资金来源的角度来看，也可能涉及各级或不同地区的政府机构（集资）;从公共基础设施管理单位的角度来看，资产管理部门负责实物管理，并负责会计核算。会计财务部门的松绑也可能不一致。

（三）责任不明

由于公共基础设施的整个生命周期涉及多个实体，因此每个实体的管理职责也缺乏明确的规定。主要性能是：

1、预算管理职责不明确

公共基础设施项目的支出管理本质上是复杂多样的。然而，不包括在部门预算管理中的公共基础设施支出往往具有预算广泛和预算执行困难的特点。它缺乏事先和持续的管理。事后监督评价主要依靠项目审计和项目绩效评价，不适应近年来政府财政支出管理日益细化和公开的要求。

2、会计责任不明确

它主要是关于在整个会计周期中应该对哪些会计实体进行会计核算。例如，在实施过程中，代建制实施公共基础设施建设。在实践中，有不同的方法，比如代理建设公司是否进行会计核算，项目设置单位是否进行会计核算，或者代理建设公司是否单独进行会计核算，然后提交项目设置单位集成。另一个例子是，负责管理和维护公共基础设施的政府部门反映在是否应计入国有企业的账户、公共基础设施建设和集合资金以及各级政府的捐款是否应计入公共基础设施的资产负债表中。ETS，等等。

3、单项资产管理职责

主要原因是，各行业公共基础设施资产管理的定义过于单一，无法满足新时期公共财政管理的要求。除实际库存外，还应包括提供公共服务的能力、后续支出责任计划和资产转移的具体信息。

四、关于建立公共基础设施资产全周期管理机制的设想

（一）加强思想认识，明确主要责任

公共基础设施资产是国有资产的重要组成部分，各级政府必须高度重视和加强管理。首先，要树立政府各部门公共基础设施全周期管理的理念，统一各部门的思想认识，提高重要性。

二是加强相关部门的联合协作，打破各部门原有的工作作风，进行流程再造，加强各部门之间的工作联系，建立健全公共基础设施资产管理机制。

最后，需要明确每个参与者的主要职责。

（二）明确资产的外延，推进新的会计制度。

界定公共基础设施的外延，有助于提高政府各部门公共基础设施管理的可操作性。同时，推动新行政机关会计制度的实施，促进公共基础设施实物管理与会计管理良性互动的逐步形成。

（三）加强系统集成，提高管理水平

公共基础设施资产的有效管理是基于公共基础设施最经济的应用来确定需求，使公共基础设施资产具有最长的生命周期，并在有效的成本控制的基础上最大限度地提高使用效益。

参考文献：