基于实施视角的产业园区控规编制方法研究

摘 要：产业园区的建设既要注重园区的居住环境，使园区内居民宜居乐业，更要注重园区的产业环境，为项目的落地实施创造有利的条件，使企业合理布局并高效发展。本文通过山西转型综合改革示范区潇河产业园区太原起步区（以下简称“示范区起步区”）控制性详细规划的编制实践，探索在产业园区控制性详细规划（以下简称"控规"）编制阶段，如何充分考虑下一层次规划实施，提出适应控规实施的控规编制方法。

关键词：控规;实施;编制方法;刚性内容;弹性内容

控规作为城乡规划编制体系中承上启下的一环，其作用正在从注重编制向注重实施转变。适应不断发展的市场经济，与控规实施主体的管理和建设相适应是控规的编制方向。新时期控规更应发挥其精准控制的作用，即把上位规划的核心思想予以贯彻，同时赋予下位规划（总平面设计或修规）更多的想象权，因此更加要求控规在城乡规划领域进一步进行深入探索和研究，力求做到既严肃刚性，又活泼弹性。

一、示范区起步区控规编制体系的建立：

（一）控规编制架构

参与示范区起步区规划编制的单位有山西转型综合改革示范区委员会、太原市城乡规划局、多家规划编制单位、所在地镇政府、村集体组织及多个利益相关群体。各部门在示范区管委会的组织下，先后参与和审查了示范区总体发展战略规划、示范区潇河产业园区概念性总体规划和太原起步区控制性详细规划，明确了产业园区的定位、发展理念、空间结构、产业用地、配套功能、用地布局，对规划的编制和实施取得了广泛的共识。

（二）控规编制技术路线

示范区起步区控规编制以总体规划、专项规划和总体城市设计为上位规划支撑和依据，按照示范区管委会建设要求、城乡规划编制要求，考虑相关利益群体诉求，并融入生态智慧、绿色低碳的建设理念，综合设定控规编制导则，控规编制技术路线如下表所示。

二、基于實施视角的编制方法

示范区起步区作为国务院批复的省级服务区 ，因此开展的相关规划均需考虑 ，本次控规编制之初，控规编制组已和示范区管委会、规划管理部门、起步区所在地镇政府进行了广泛研讨和对接，讨论了相关利益群体对控规编制和实施的期望，最终确定本次控规重点从控制体系、控制方式、刚性弹性内容设定、生态指标、城市设计等方面进行了重点考虑。

（一） 控制体系

控制详细规划的控制体系，既要符合太原控规和城市开发建设的管理规定，又要有利于示范区园区建设高标准，新一代产业园区的管理实施。起步区按照“系统控制-单元控制-地块控制”三级体系进行规划控制和管理。

1、系统控制

系统控制包括对红线、绿线、黄线、紫线、公共服务设施和城市设计控制六个方面。是对起步区整体做出的判断。

2、单元控制

单元是指太原起步区北区内以道路中心线为边界划分的开发控制和规划管理单元。是对起步区进一步细化编制和管理划分的管控单元。

3、 地块控制

地块控制包括地块用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、年径流总量控制率、设计降雨量、用地兼容和配建停车位等，是起步区基本管理单位，是对各个规划地块做出详细的管控要求。

（二） 规划控制方式

综合考虑示范区起步区各类设施的建设要求和用地要求，从规划控制方式将基础设施和服务设施分为实线控制、虚线控制、点位控制三种。

1、实线控制

实线控制内容的位置、规模、设施要求原则上不予更改。

快速路、居住园区主次干路道路红线，公园绿地、防护绿地，各类文物古迹用地，三斗渠河道用地，交通枢纽及公共交通场站用地。居住区级以上公共管理与公共服务设施用地等。

2、虚线控制

虚线控制内容的规模及设施要求原则上不予更改，但可以根据开发建设的实际情况调整位置、边界或线形。

部分微循环地段的支路、轨道交通线路、居住邻里公园、产业邻里公园、产业邻里中心、各类加油加气站及独立占地的公用设施用地、社会停车场等用地。

3、点位控制

点位控制内容的规模及设施要求原则上不予更改，其位置在规划实施时据具体情况确定。

包括幼儿园、居住邻里中心、地下停车场、充电站、轨道交通站点，公共厕所、雨水调蓄设施、燃气调压柜、电信机房、开闭所、热力站、垃圾转运站、下沉式绿地等设施。

（三）刚性内容和弹性内容

考虑控规编制的落地性和弹性，避免一些因控规编制弹性不足自身原因造成的不必要的控规调整，因此本次控规对于刚性内容和弹性内容进行了梳理分类。

1、刚性内容

刚性内容即对控制内容进行刚性把控，除控规中未予以明确的情况下一般不予以调整、取消控制内容。包括单元建设规模和环境容量、单元配套设施、用地性质兼容、交通组织、范围界线、市政设施等。以下列举几项重点刚性管控内容。

（1）单元建设规模和环境容量

通过分解上位总体规划，规划重点对单元人口规模和建设规模进行了详细测算，明确了单元建设规模上限，对单元内各地块的容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等指标均予以明确。

（2）公共服务配套设施

依据各单元的人口规划和建设规模，规划依据千人指标详细配置了各类公共服务配套设施，此项内容作为本次控规编制的刚性管控内容。

（3）各类范围界线

规划的各类范围界线也应作为刚性控制内容。

2、弹性内容

弹性内容并非单独存在，而是在部分控制内容方面进一步进行弹性控制，如以下内容：

（1） 用地兼容性的弹性内容

部分用地的用地兼容性，因暂未考虑清楚如何实施，同时多类用地兼容并不影响整体的用地结构和空间结构，因此赋予这类用地更多的弹性空间。表示为X/Y用地、X（Y）用地。X/Y用地即在X类用地主导用地的前提下，兼容用地不超过50%。X（Y）用地即该用地可作为X类用地使用，也可以作为Y类用地使用，也可以作为X、Y用地混合使用，进一步增加用地的弹性控制。

（2）路网弹性控制内容

在产业园区的项目落地过程中，经常出现为适应产业特性而进行控规路网调整的情况，极大的造成了建设行政资源的浪费和产业项目的落地周期。适应产业布局需求，本次控规编制提出在起步区产业园区内次干路采用弹性控制，可根据具体情况调整线位或取消局部路段，但如需取消局部路段，需在交通影响分析论证通过后方可取消。北区内支路采用弹性控制，其中产业园区内的支路以虚线表达，可以根据实际情况调整位置、线形或取消，在规划实施时，也可根据具体情况增设支路;居住园区内的支路可以根据实际情况调整位置、线型，但原则上不应取消。同时明确弹性路网保留和取消的不同情况，产业园区内弹性支路保留时作为道路用地进行控制，弹性支路用地控制范围内各类用地直接转换为道路用地;弹性支路取消时，用地控制范围内各类用地按图则控制用地性质执行。地块由于实际需要，保留规划弹性支路或增设支路时，地块被支路分割后的各分地块控制指标及有关要求由示范区规划管理部门参照分割前原地块控制指标确定。

（3）指标弹性控制内容

规划对部分指标控制内容也进行了弹性控制，部分指标体系采用区间控制，既要集约节约利用土地，指定控制下限，又要考虑空间环境，约束建设总量，指定控制上限。

如工业用地进行了容积率、建筑密度等采用区间控制。

（四）生态指标设置

示范区起步区应融入生态绿色、低碳智慧的规划理念，规划规定了详细的生态建设指标要求。生态建设指标的设置既要科学合理，又要有所量化，易于纳入规划条件进行设置，同时建设单位也易于理解，做到深入浅出，一目了然。

1、海绵城市指标：

在海绵专项规划的框架下，通过设置透水铺装率、下沉式绿地率和雨水调蓄设施三个子项指标综合给定地块的年径流总量控制率和设计降雨量。其中各子项不做具体控制，仅做引导性控制，三个子项指标共同达到或满足项目最终得年径流总量控制率即算符合规划要求。

2、绿色建筑指标：

结合国标和地标进行优化细化;居住单元星级布局依据为国家《绿色建筑评价标准》GB/T 50378-2014、《山西省绿色建筑评价标准》DBJ04/T335-2017，以“示范作用越强，设计等级越高”的总体思想为指导，结合控规中的相关指标和要求，筛选出绿色建筑等级空间布局在规划阶段的影响因素，具体包括：生态补偿、交通区位条件、景观资源条件、用地功能、实施性成本、水资源利用6方面因素，通过对用地类型6方面因素的综合评估进行绿色建筑等级评判。

3、 植林地比例

示范区起步区开发建设基于绿色、生态、低碳的理念，大力开展绿色交通和智慧交通、创建海绵型园区，以科技为引领，促进绿色发展、智慧发展。积极推广应用乡土及适生植物，本地木本植物指数≥0.7，公共绿地植林地比例≥25%，其它建設用地植林地比例≥40%。实现示范区起步区河流水系的自然连通，结合河流生态修复及景观营造，为各类生物提供生态的栖息环境，通过道路绿带、河流廊道等将各类绿地连接起来，与外围生态区域相连，形成区域生态网络格局。

（五）城市设计控制

在总体城市设计的指引下，起步区控规进行了城市设计图则的控制内容，规划重点从总体景观风貌、街道界面控制、开放空间控制、主要沿街界面、色彩控制、建筑设计控制、广告及标识物设计和建筑物照明八个方向进行了细分和规定。

三、实施机制的构建

（一）加强控规实施内容表述

本次控规编制工作重点加强了控规实施单独成章，强化了有关内容的表达，针对控规实施中遇到的具体情况，在控规实施章节中进一步明确，如各类用地兼容性控制、地块细分和合并、用地分界线调整、分期建设管控。目的是

（二）制定入园企业基本规划要求

规划长期为入园企业进行技术服务和指导，参与制定入园企业规划管理要求制定，便于企业快速掌握基本的项目规划要求。

（三）做好长期控规维护服务

鉴于控规实施周期较长，控规编制应做好长期的后续控规服务和维护工作，针对控规中出现的不适应性问题进行问题甄别，对于控规实施中已表述的有关情形，按照控规中表述的方法执行，对于控规实施中未说明的情形，按照省市城乡规划管理的要求执行。

四、控规编制体会

（一）控规编制方向由注重编制向注重实施方向所转变

经过多轮控规编制工作，由园区-街区分层控规体系逐步转向与街道办-社区基层管理工作相适应，从管理单元、层级配套服务设施方面入手，更多转向为社会管理所服务。与基层街道办、社区管理相互适应是目前正在研究的一个方向。

（二）建立与管理相适应的编制方法

未来的控规编制方向应该是更具地方特色，并兼具偶发性的，每一次控规的编制重点应有所侧重和不同，并非是一成不变的。从最后成册的控规表达内容来看近似，但更多的是侧重于频繁的工作对接和问题解决，问题导向型控规编制应是未来的编制方向。

（三）利用信息工具建立工作联系群，便于实施联系和问题反馈

这也是目前实时联系的一种工作方式，有报道称雄安新区建立了省级领导工作群，对于很多事情可以实时安排处理和解决，并能做到上下位规划、同位规划工作实时反馈、沟通工作内容，是一种很有效的工作方式。

（四）提前介入规划编制

在总规和各专项规划编制之初，控规项目组已经成立，对于各上位规划的编制意图进行了充分掌握，并借控规调研较细的机会对上位规划进行了细节反馈，使其表达更为精确。

（五）扎根基层，建立与本地特点相适应的控规

每个城市都有自身的特点，每个城市的规划编制都有所侧重和不同，因此扎根基层，在符合国家和省级各项要求的基础上，努力找寻适应本地发展、利于实施的控规编制方法，应该是未来基层规划编制人员不断追求的工作目标。

作者简介：殷慧君，工程师，太原市城乡规划设计研究院，注册城乡规划师