市、县、镇三级乡村风貌管控探索

■ 刘 星

（作者单位：中国建筑设计研究院城镇规划设计院有限责任公司城市设计所）

一、乡村风貌管控的两大问题

现阶段的农村地区风貌管控主要存在两大问题。一是管控对象集中在对具体村庄个体的管控层面上，这种“点”管控而非“面”管控，导致了一定区域内的多个乡村的风貌各自为政，在整体上缺乏协调统一。二是对于具体村庄的风貌规划，大多按照相似的管控要素（总体格局、建筑空间、公共空间、绿化景观、环境设施等要素）进行控制，缺乏对具体村庄实际情况的判断和针对性。比如针对普通村庄和特色村庄，风貌的具体管控目标和方法差别较大，不应该一刀切管理。

解决第一个问题，需要在更宏观的层面建立乡村风貌的分级管控体系，建议以市来牵头，构建“市、县、镇”三级管控机制。解决第二个问题，则需要针对不同条件的具体村庄，采取分类管控措施。双管齐下才能构建实用、管用、好用的区域乡村风貌管控方法。

二、乡村风貌管控的范围界定

对于范围界定的主要依据是国土空间规划对三类空间的划分。以市域层面为例，市域风貌应该通过针对城镇空间的总体城市设计和针对农业农村空间的市域乡村风貌规划两个维度共同管控，总体城市设计与市域乡村风貌规划“互为图底”，共同构成市域风貌管控体系。

因此不是市域内所有村庄都包含在乡村风貌规划范围内，乡村风貌的管控主要针对农业农村空间，包括“田园”和村庄居民点两个部分，不含城中村。（见图1）

图1 市域乡村风貌研究范围界定关系图

三、乡村风貌研究内容

乡村风貌的研究内容包括风貌影响因素和风貌构成要素两部分，涉及到自然生态、经济生产、社会文化、政策调控和聚落生活五大系统（见图2）。风貌的四大影响因素共同作用在乡村聚落生活系统当中，使不同的村庄在整体格局、建筑空间和环境设施等方面显现出了不同的特征。市域乡村风貌规划则是通过对具体构成要素的管控来实现对不同村庄的风貌管控。

四、市域乡村风貌分类管控模式

（一）分类方法

为解决前文所述针对性不强的问题，风貌规划应分类引导。传统的风貌分类方式大多以影响因素为主要依据，例如：历史文化型、民俗风情型、自然风光型、滨水旅游型、特色产业型等。但这种分类方式存在市域层面的风貌管控中存在两个问题。第一，这种分类下的所有乡村都属于在某方面有特色的村庄，在范围上不能覆盖市域所有乡村类型；第二，这种分类方式与村庄的建设管控结合的不够紧密，再往下级传导不易实施。

因此，为实现在市域层面对所有乡村风貌管控，分类方式应更贴近建设管控分类方式。国务院印发的《乡村振兴战略（2018-2022）》中将乡村分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类和搬迁撤并类四类分别推进乡村发展。综合考虑到风貌规划的特性和不包含城中村的因素，最终建议对市域乡村风貌分四类管控引导，分别为：示范引领类、特色保护类、集聚提升类和拆村撤并类。

图2 乡村风貌研究内容关系图

（二）分类管控

1.集聚提升类

集聚提升类村庄是指规模较大的中心村和将存续的一般村庄，占市域乡村的大多数，是乡村振兴的重点。

风貌管控目标——整洁村庄。此类村庄在建设管控上以人居环境整治为主要目标，与此对应的村庄风貌管控重点也集中在改善村容村貌脏乱差的问题以及完善必要的配套设施两方面，并以此提出打造整洁村庄的风貌管控目标。

风貌管控菜单——基础保障菜单。基础保障菜单是指除拆村撤并村庄外，对市域所有乡村风貌的最低管控标准。对应解决村容村貌问题的风貌管控要素包括：民居改造、绿化整治、集中停车、街巷铺装、标语广告、垃圾处理、电线梳理等。

风貌管控方式——实时控制。此类村庄通过解决村庄风貌存在的具体问题来实时风貌管控。目前此类乡村存在的共性问题主要有：街巷停车无序混乱、村居表面涂抹脏乱、外置设备私搭凌乱、基础设施走线杂乱等等。管控这类乡村的风貌时，针对现存问题提出解决方案即可。

2.特色保护类

特色保护类村庄是指在自然景观、经济产业、历史文化三方面风貌影响因素中某一方面特别突出、特色鲜明的村庄。

风貌管控目标——美丽村庄。此类村庄除了编制全面的村庄建设规划外，还要加入特色风貌的塑造引导和保护管控要求。风貌管控目标在整洁的基础上，要结合具体的特色发挥优势，提炼出给人深刻印象的控制要素，打造美丽村庄。

风貌管控菜单——特色提升菜单。市域内特色乡村多种多样，但根据风貌的影响因素来分析，无外乎自然特色型村庄、产业特色型村庄和文化特色型村庄三类。特色提升菜单则是要强化村庄的风貌特色。例如针对自然山水特征明显的村庄，在风貌管控的要素选择上主要包括：山水格局、聚落形态、视线系统、轮廓线、大田环境、绿化景观界面等；针对产业特色鲜明的村庄，风貌管控的要素选择则偏向于：生产性景观、生产性建筑、街巷尺度、产业区与农宅区风貌协调、主题分区、标识设施等；针对历史文化特征突出的村庄，风貌管控要素则体现在：街巷空间、传统建筑、家具小品、乡愁元素、公共活动场地等。

风貌管控方式——要素控制。此类村庄通过选取村庄内最容易凸显风貌特色的要素和空间，结合正面示例对特色风貌塑造引导和负面清单对特色风貌保护管控两方面来实现的。其中特色的空间选择可以是村口与小品、院落与围墙、绿化与河塘等。

3.示范引领类

示范引领类村庄是指除了在某些风貌影响因素具有鲜明特征以外，有田园综合体和特色小镇等抓手加持的区域样板村庄。

风貌管控目标——幸福村庄。此类村庄除了编制实用的综合性规划外，还要根据实际需要加入风貌专题、产业专题、旅游专题等相关专题研究。风貌管控目标在美丽的基础上，提升村民居住和环境品质、丰富村民精神生活、促进农业产业升级、促使农民收入升级，打造幸福村庄。

风貌管控菜单——全面发展菜单。全面发展菜单需要对乡村聚落生活系统中的全要素进行管控。包括3个一级要素，11个二级要素和45个三级要素。

风貌管控方式——工程控制。此类村庄的风貌管控重点在于提升区域影响力和竞争力。结合世界上具有影响力的乡村案例，拟提出通过实施特色工程来实现示范引领型村庄的风貌管控。有代表性的工程包括：一村一品工程、民宿改造工程、腾笼换凤工程、乡愁重塑工程、节庆策展工程等等。

4.拆村撤并类

拆村撤并类村庄是指生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，或因重大项目建设需要搬迁以及人口流失特别严重的村庄。这类村庄远期土地复垦，近期严格限制新建项目，原则上不再需要对风貌做特别管控。

图3 市-县-镇三级管控机制关系图

五、乡村风貌分级管控机制

除了市域层面的风貌控制，县域也是乡村风貌的重要管控平台。一方面与市域层面相比，县域管控更侧重于乡村；另一方面与乡镇层面相比，县域的管控权限更全面。中央农办等五部门联合印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中第三条则明确指出在县域层面划分村庄类别。

因此对应国土空间规划“五级三类”的划分，构建市域一体、分级指导、分类控制、上下衔接的“市、县、镇”乡村风貌管控体系是十分必要的（图3）。

（一）市域层面分区管控

市域层面的乡村风貌地理范围较广，在较大的区域范围内合适的管控方式为分区管控。具体的管控内容包括四大方面：一是提出市域乡村风貌整体定位。通过分析市域乡村风貌影响因素和构成要素，提炼凝聚地域乡村风貌特征的关键词和意境描述，作为统领整个市域乡村风貌的目标定位。二是规划市域乡村风貌分区结构，并提出各分区的风貌指引。三是划定各个片区重要管控界面和管控区域，提出管控要求。第四，搭建市乡村风貌的分类管控标准。

（二）县域层面分类管控

县域层面的乡村风貌管控以村庄分类为核心内容，具体包括：一是提出各县（市）乡村风貌定位。二是将县域内所有村庄合理划分类别，对看不准的村庄，可暂不做分类，留出观察和论证时间。三是提出各类村庄不同的控制目标。四是拟定各类村庄不同的管控菜单。五是在各类型村庄中选取近期发展重点村。

（三）镇域层面实施监督

乡镇层面由于没有设立自然资源管理部门，其实施主体是乡镇人民政府。因此，对乡村风貌的管控主要体现在实施和监督。具体内容包括：配合组织设计单位编制各村的风貌规划内容、配合监管乡村建设许可工作、指导下级村委会正确使用管控图集等成果。

伴随着乡村振兴战略和国土空间规划工作深入开展，一定区域内的乡村风貌相关研究必将获得更多关注，乡村地区的风貌实践也一定会逐渐增多。对乡村风貌开展市、县、镇三级管控的探索，核心是分级管控机制与分类管控模式。分级传导增加了管控可操作性，分类管控体现了管控针对性，双管齐下才能有的放矢地解决我国量大面广的广大乡村风貌问题。