如何用好新时代住房公积金

■ 黄晓华

（作者单位：湖南省郴州市住房公积金管理中心苏仙区管理部）

从住房公积金事业发展的历史来看，住房公积金制度作为我国住房制度的重要组成部分，是在房改的特殊历史背景下产生的，为适应新的社会经济形势而不断创新发展的社会保障制度。20多年来，公积金事业着重保障性、互助性、长期性、强制性建设，在改善民生、促进住房消费、加快新型城镇化建设和助推社会经济发展等方面发挥了巨大作用。进入新时代，社会矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，住房公积金运行管理的现状与新时代人民多样性差异性的需求产生的矛盾，成为阻碍事业跨越发展的主要“瓶颈”。

一、新时代房地产发展的新要求

（一）“房子是用来住的，不是用来炒的”转变

我国住房制度改革以来，购买商品房成为人民群众解决或者改善住房的主要途径，房地产市场取得了长足发展，不仅解决和改善了千家万户的住房需求，也促进了经济社会的发展。从理论上说，房地产同时具有资本品与消费品的双重属性，而且消费品属性应当远远大于资本品属性。然而，由于缺乏政策的厘清与定位，过去很长一段时间内住房都被片面地视作投机炒作与赚钱谋利的工具，房地产市场高度资本化，不仅带来了一般工薪阶层、城镇居民难以企及的高房价，经济也被房地产“绑架”，大量资金“脱实向虚”，影响了其它产业的健康发展。

面对新的住房发展阶段，亟须改变住房宏观调控工具化的倾向，改变过度强调住房经济属性的倾向，让住房回归居住本质属性，针对不同收入、不同区域的差异性，根据分层、分城施策原则，精准界定不同类型住房产品的属性。而作为住房调控重要手段之一的公积金制度，也要针对市场转变进行相应的调整。

（二）“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房市场结构

具体而言，对低收入住房困难家庭，是实现居民“住有所居”最重要的目标和最主要的着力点，是民生兜底的主要内容，各级政府都在加紧研究实施各种办法来解决这项民生问题，无论是实物配租还是提供租赁补贴，都应切实解决低收入困难家庭的住房问题。对中等收入家庭，特别是“夹心层”家庭，政府应提供多种形式的支持，保障其基本居住。比如，上海市拍卖了多块纯租赁地块。这些土地定向供应国有企业，建设只能租赁而不出售的房子，建成之后的房租要低于市场租赁价格。对高收入家庭，解决和改善住房主要通过市场来实现，对于商品房市场来说，要限制投资属性过度膨胀，抑制房地产投机行为，以降低商品房市场“顺周期”效应，形成良好有序的市场环境，既能满足人民群众更高的居住需求，又能促进整体良性发展，发挥市场配置资源的决定性作用。

（三）“主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度

解决住房发展的不平衡不充分矛盾，党的十九大报告指出构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。这是新时代深化住房市场改革的主要方向和关键着力点。其具体做法就是要根据不同的住房需求和方式，形成相对应的主体供应方式，最终统筹成为多主题、多渠道的住房供应体系。其中，“多主体供给”，表明市场、政府之外将会有更多类型的住房供应主体出现。“多渠道保障”，表明住房保障不能只依靠各级政府的财政投入和公共资源分配，要利用各种形式、各种性质的资源来进行。“租购并举”，表明租赁市场将得到大力发展，以完善住房供应保障体系。

对于发挥着重要住房保障功能和住房金融政策功能的公积金事业来说，要全面融入到新时代住房市场的改革，需要充分研究住房政策和房地产市场的新要求、新变化、新挑战，全面深化住房公积金制度改革，提高公积金事业的保障能力。

二、现行公积金管理体制现状及存在问题

（一）住房公积金资金运营存在风险性

住房公积金是为职工存下的“买房钱”，它的积累是众多职工们日积月累形成的，基数大、覆盖广、时间跨度长，管理好这些资金是住房公积金事业最为重要和基本的工作。而在住房公积金的日常使用和管理中，依然存在一些漏洞和问题。主要表现为：首先，资金有违规挪用的情况。如一些地方违规挪用资金进行高风险投资；一些企业也挪用住房公积金进行生产经营，或挪为发放工资。其次，资金运营存在一定风险。在住房公积金运营上，因各地的经济发展水平不一，出现了资金运营过于分散、投资收益不高甚至没有、资金大量沉淀以及专业化程度不高等等现象，住房公积金难以实现保值增值，长期来看，也会影响住房公积金的安全。第三，住房公积金管理上存在贷款手续不规范、审核把关不严等情况，在住房公积金的管理和使用上也缺乏管理监督体制和法律法规规范等，公积金的行政执法执行较难，其中，行政权限不足，没有有效的检查权是其中重要的因素。

（二）住房公积金的住房保障性不足

我国住房公积金的保障功能主要体现在对住房贷款的支持上。目前，住房公积金无独立的利率系统，也未建立根据收入高低进行区分的利率范围和向低收入层次群体进行倾斜的利率设置。收入水平越高的人群，住房公积金的积累就更为迅速，他们的购房需求更容易得到满足和刺激。而一些收入水平低的人群，需要更多时间来等待住房公积金的积累，不能更便利地享受住房公积金制度所带来的各项优惠政策。制度设计的局限，不仅限制了住房公积金的保障功能，更对房地产市场产生了推动作用。从近年来各地住房公积金购房贷款看，低收入者所占比重并不高，而中高收入家庭购房为多数，并购买了多套房产，刺激了投资购房的需求。使得住房公积金的保障功能被削弱，其制度的公平性也被质疑，让中高收入者更多享受到了优惠政策，甚至出现了住房公积金“杀贫济富”的观点。

（三）住房公积金制度的功能单一

由于我国的住房公积金功能较为单一，但社会保障需求却是多样的。住房公积金仅在上缴者建购、租赁、装修住房的时候才能提取，难以满足人民群众更为多样的需求。2015年，《住房公积金管理条例》 再次进行修正，主要内容包括：四次降低利率，推进异地贷款，增加贷款额度，降低首付比例，放宽提取条件，扎实推进缴存工作。但是在政策落地的时候，没有相应的具体措施进行跟进和规范，住房公积金制度的功能单一的问题还是没有从根本上进行解决，影响了住房公积金保障功能的充分发挥。

三、推动住房公积金事业高质量发展的对策建议

（一）建立资金统筹调剂使用平台，进一步提高资金使用效益

目前，住房公积金是以设区城市为单位进行经营和管理，其资金的管理体系和模式较为分散、效率较低甚至出现上述所说的资金风险。全国没有自上而下的运行体制和机制，只有五花八门的自营性模式，住房公积金在全国范围的流通性不高，地区不平衡现象也较为突出。建立全省乃至全国资金统筹调剂使用平台，可以形成住房公积金的规模化；统一的资金管理和高水平的资金经营，可以提高公积金调节的科学性，降低各地公积金存量不平衡现象，提高资金的使用效益；可以降低资金运营的风险，提高资金的保值增值率；可以降低违规使用公积金的风险。因此，建立资金统筹调剂使用平台，不仅可提高公积金的使用效率，还可提高保障水平，也可打破各个管理单位各自为政，缺乏科学统筹、专业经营的局面，有利于住房公积金安全管理和规范监管。

（二）深化住房公积金归集扩面，不断促进公积金的有效积累

住房公积金的上缴是秉承自愿原则，以“开源节流”为原则，资金的经营管理是“节流”保值升值的过程，那么“开源”的一面也要进行创新改革。首先，有针对性地开展住房公积金缴存扩面，将住房公积金事业扩宽到人民群众所在各个单位组织、经济组织和社会组织，增加住房公积金的来源，全方位拓宽住房公积金保障的覆盖面。其次，向内更加严格地执行公积金上缴制度，督促各种单位、企业、组织为职工缴存住房公积金。2017 年，住房和城乡建设部联合财政部、中国人民银行下发了《关于维护住房公积金缴存职工购房贷款权益的通知》，通知明确要求：房地产开发企业不得拒绝缴存职工使用公积金贷款购房，住建、房管、财政、国土和住房公积金管理中心要形成联动机制，从源头上确保缴存职工贷款权益不受侵害，各部门要信息资源共享，加大加强联合惩戒力度，集中开展专项整治行动。出台类似的政策和法规，可以增强人民群众对住房公积金的认识和信任，以维护好住房公积金上缴者的权益。第三，对外创新住房公积金的金融供给，加强与商业银行的合作，提高住房公积金贷款与商业住房贷款的组合水平，在坚持“房住不炒”的前提下，以城市新市民、低收入群体、住房刚需群体为重点，支持他们的住房建购需要，多方面满足人民群众购买保障性住房的要求，提高住房公积金事业公平水平，实现住房公积金保障“住有所居”的目标。

（三）完善住房公积金提取政策，大力拓展住房公积金惠及面

根据国务院《住房公积金管理条例》，“合理放宽提取住房公积金规定，完善租房提取政策，支持租购同权试点”的相关规定，尽快制定落地政策和措施，促进住房公积金的提取更能满足上缴者的多种需求。可以借鉴国外一些先进经验，如新加坡的中央公积金制度把养老、住房、医疗、教育等融为一体，发展比较完善，其公积金缴纳具有普遍性和稳定性，缴存资金足，强制性缴存的方法确保了公房建设资金的循环利用，政府通过建房、提供贷款、提供补助等方式解决不同需求的居民住房问题，住房保障体系比较完善，且与市场机制进行了有效结合，住房问题得到了有效解决”。所以，在公积金提取上可做如下尝试：首先，在住房公积金提取方面，允许低保、低保边缘和特困职工因为严重疾病突发、重大自然灾害、严重家庭变故等情况下提取住房公积金；在建购住房贷款方面，制定向中低收人家庭倾斜的条件，将保障性住房的贷款比例上调；针对自由职业者、个体户等非单位、组织、企业群众，出台相关的缴存办法和贷款办法。住房公积金事业是我国社会保障体系的一部分，公积金的规模已经积累到一定程度，在创新社会保障制度的思路下，可以进一步提高资金的使用效率，住房公积金制度的保障功能也可以拓宽到其它社会保障领域，大力拓展住房公积金惠及面，提高住房公积金的社会保障功能。

党的十九大对住房政策和制度提出了新的要求，旨在建立覆盖全民的基本住房保障制度，而住房公积金事业作为住房保障全面实施的重要力量，责无旁贷地担负着促进这一目标早日实现的历史使命，住房公积金事业改革要强化保障功能，要以新发展理念为引领，顺应住房公积金事业改革发展大势，紧紧围绕新时代经济社会发展大局，进一步提升职能作用，更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要，让住房公积金改革发展成果更多更公平惠及职工群众。