新形势下片区开发项目运作思路探析

范川 王晓东 李彩霞

摘要：以财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号文）的出台为背景，对涉及片区开发项目的相关政策进行梳理分析。探索性地提出片区特许开发的运作思路和模式，为各级地方政府及投资企业实施项目决策提供运作思路和参考方向。

关键词：PPP项目;片区开发;运作思路

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0047-50 收稿日期：2019-07-10

自2014年9月16日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）发布以来，各地片区开发项目一般采用政府直接投资开发或政府和社会资本合作开发（PPP）开发两种模式实施。其中，政府直接投资开发模式是由政府直接投资，指定相关单位（行业主管部门或本级企业）具体实施，由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入政府预算支出等作为开发建设资金来源。但对一些自有资金不够充裕、发债难度较大或数量受限、财政收入较少的地方政府，此种模式实施的限制较多;采用政府和社会资本合作（PPP）模式实施片区开发项目，因项目未来政府财政支出受PPP政策财政支出红线（每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%）的限制，大部分片区开发项目会以土地财政为主要来源的政府性基金预算支出为主要预算支出渠道。

2019年3月7日，财政部以财金[2019]10号发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“财金10号文”），明确要求：新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。因片区开发项目投资体量较大，采用PPP模式实施时，财政支出责任会远远超过一般公共预算支出红线要求。故“财金10号文”的发布，对于地方政府采用PPP模式实施片区开发项目带来了一定的难度，但因为我国各地区域基础设施和公共服务体系发展的不平衡，部分地方政府对片区开发项目的需求依然旺盛。

为此，笔者对涉及片区开发项目的相关政策进行梳理分析，探索性地提出片区特许开发的运作思路和模式，为各级地方政府及投资企业提供参考。

1开发时序分析

因片区开发项目一般具有涉及范围广、建设内容多、投资体量大等特点，很难进行全面大规模的项目实施，结合项目实施的具体情况，采用滚动开发的时序实施较为合理可行，即根据项目总体规划及实施进展情况，分周期、分区块进行滚动开发。可分n期，每期按土地整理、开发建设两阶段实施。

2投融资及建设模式分析

根据具体情况，可采用如下几种开发实施模式：

2.1模式一：政府直接投资开发

对于资金充裕或政府专项债可以满足项目实施资金需求的地方政府，可采用政府直接投资模式实施。即由政府直接出资，指定相关单位（行业主管部门或本级企业）具体实施，由政府既有资金、专项债、土地开发增加的财政收入列入政府预算支出等作为开发建设资金来源。管理实施依据参照政府投资项目相关规定。

2.2模式二：政府和社会资本合作（PIP）模式

“财金10号文”发布之前，部分片区开发项目整体采用PPP模式进行实施;“财金10号文”发布以后，受财承红线的约束，各地政府可根据自身财政承受能力情况，对于片区开发范围内适宜采用并符合PPP模式实施相关条件的公用基础设施及公共服务类项目，依法合规采用PPP模式实施。具体需严格按照“财金10号文”的相关规定和要求执行。

2.3模式三：片区特许开发模式

对于地方政府直接投资有难度且采用PPP模式实施合规性较差的地方，可考虑采用片区特许开发模式实施。

第一，开发思路：即由地方政府通过竞争性方式授予相关企业（剥离政府融资职能、完成转型并市场化运作的本级国企或其他社会投资人）特许开发权，由相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营等，由政府方按约定给予一定财政资金支持。具体由被委托的项目业主（本级国企或社会投资方成立的项目公司）利用自身资源优势，为项目提供投资、开发建设（包括土地整理、七通一平）及运营等整体服务，政府方按照特许开发授权协议约定，履行规则制定、绩效考核等职责，并根据项目建设及运营维护成本，在运营维护期内每年支付相关费用，合作期满后，社会资本方将项目设施无偿移交给政府方指定接收机构（对于没有移交内容的项目，可不移交）。

第二，开发期限：根据开发需求及运营要求确定。

第三，社会投资回报来源：根据开发时序安排资金使用计划，可通过组合政府专项债、设立专项开发资金池、滚动纳入预算、开发收益权等多种渠道作为开发建设资金回报来源。

（1）申报发行政府专项债。地方政府为项目积极申请发债资金，获得后，依申请用途将资金下拨给项目单位，用以提供低成本资金支持，减轻项目单位资金筹措压力，为项目实施起到支持作用，同时可利用较长期限的政府专项债为项目增信，为缺口资金融资筹措起到提振信心的作用。

（2）設立开发专项资金池。将项目增量财政收入作为支付基数，提取一定比例纳入开发项目专项资金池。按照地方政府债务管理的习惯，政府各部门之间的借款及相关支出责任，不计人政府性债务。因此，地方政府与其他部门（包括项目主管单位部门）之间，按照财政收入分成的相关管理办法建立的发展专项资金池，所形成的支出责任，不纳入政府性债务。地方政府可专门制定发展专项资金管理办法，规定将授权区域内财政收入增量按比例逐年拨付给项目建设主管部门，由主管部门通过直接投资或补贴的形式投资拟开发项目。将项目开发带来的地方政府增量财政收入作为专项资金提取基数，用于直接对应项目的未来财政支出，更能体现拟开发项目对于地方经济的拉动，从而体现发展专项资金的合理性。地方财政增加则企业有收益，地方财政不增收则不列支，从地方政府债务管理的角度来看，并未实质性新增政府债务负担。

（3）滚动纳入预算。根据项目滚动开发周期获取的财政收入，以收定支，列入下一年度政府性基金预算作为拟开发项目的支出来源之一。

（4）项目自身收益回报。在政策法规许可范围内，由项目公司取得租售及物业管理等收益权，获取相关收益用于项目投资回报。

第四，社会投资人的确定：开发企业（本级国企或其他社会投资人）必须通过竞争性方式和程序采购确定。

第五，操作流程：

（1）在可行性研究报告批复的基础上通过竞争性方式确定项目合作方。

（2）合同各方签署协议约定权利义务。

（3）项目用地变更为国有建设用地;用地规划经规委会（规划管理部门）审批通过;控制性详细规划、可行性研究报告和项目实施方案等批准手续完成。

（4）待拆迁土地签署土地补偿协议，已完成至少1/3拆迁补偿工作。

（5）項目用地纳入土地出让计划，政府明确在土地整理和基础设施完备条件下，依约按期出让土地。

（6）在项目主管部门的指导和认可下，进行项目报审工作。

（7）项目资本金到位，融资落实。

（8）进行当期一级土地整理工作。

（9）土地招拍挂。

（10）单独或合作筹备进入开发建设阶段，部分已取得使用权土地可作为下一期土地整理阶段所需之抵押物。

（11）租售相关商业及产品，获取房地产等开发租售收入。

第六，模式特点：本模式的运作思路是将项目的收益回报模式以项目自身经营收益+政府投资（补贴）相结合，在项目获取经营收益的基础上，由政府方和社会投资人约定，根据经济发展情况结合财政增收情况，按约定比例和额度分享超额收益或给予缺口补贴。政府投资补贴上限应不高于项目区域范围内财政收入增量协议中约定的项目公司可分享部分，若项目区域内的财政收入不增加，则企业无补贴收入，亦不形成政府债务。因本模式将政企债务进行了良好隔离，产城密切结合，项目未来收益可期，可融资性较强，具有较强的可操作性。因为有政府性资金支出，必须严格按照《政府投资条例》相关规定进行项目管理和实施。

第七，模式转变对策：目前国家并无特许开发模式的禁止性规定，如项目在合作期内出现政策变化或融资无法落实等问题而不能顺利实施，根据项目具体实施情况，可转化为传统政府投资或其他模式实施。

第八，合规性操作要点：

（1）需列入政府预算进行支出的费用须满足《预算法》列人预算支出及绩效考核的相关要求。

（2）按照土地收入“收支两条线”管理的要求，项目未来以财政增长情况将支出要求纳入预算，不得直接以土地出让收入作为还款来源。

（3）一般片区开发项目范围都比较大，需政府方与项目投资人（本级国企或社会投资人）提前与银行部门协调好融资条件，议定好容缺审批条款。提振项目投资人投资开发信心。同时，政府方要依法在政府保障、审批事项、征地拆迁、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。

（4）进行开发建设时，土地收储及开发职能由土地（土储）部门行使;项目投资人拟参与下一步商业开发建设时，必须在同等条件下与其他竞争者通过招拍挂方式获得土地使用权，且在获得土地使用权之前不可将土地用于融资。

3政府债务风险防控分析

不论采用以上哪种模式实施，均须建立财政承受能力评估机制，并将未来政府的支出责任依法纳人预算管理，防止产生政府隐性债务。具体由政府方协调财政等相关部门对政府方将要在本项目中的支出责任进行客观、全面评估，评估政府方财力是否可承受。同时，做好政府支出责任纳入预算管理与费用支付的程序衔接，并从财政支付绩效考核与项目付费绩效考核关联角度，提高财政资金使用效率。在项目执行过程中，按《政府投资条例》相关规定，严格规范项目建设投资调增程序，明确项目投资控制责任主体，若因客观原因导致当期纳入预算资金无法按期支付的，应当转列入下年度财政预算保障按约支付，以防产生隐性债务。

4结语

本文结合国家最新政策体系相关要求，从债务风险防控的角度，就片区开发项目的几种运作模式做了梳理和分析，探索性地提出了片区开发项目的运作思路和方向，为部分财力不足但对片区开发项目有迫切需求的地方政府实施片区开发项目提供运作思路和参考方向。具体项目实施时，需要根据项目具体情况和开发需求，制定具体实施方案并加强项目前期论证工作，以保障项目顺利实施。