国内外城市发展TOD模式对武汉市的启示

郭宇峰

摘要：面对我国城镇化高速发展所带来的交通拥挤、用地不足等问题，AKTOD模式的概念、特点出发，结合武汉市发展地铁小镇的规划及现状，并借鉴国内外城市发展TOD模式的经验启示，从政府战略理念、机构设置、政策支持等方面对武汉市发展TOD模式提出了相关建议。

关键词：TOD模式;地铁小镇;武汉市

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0034-37 收稿日期：2019-07-20

1TOD模式的概念及武汉地铁小镇概况

1.1 TOD模式的概念及特点

交通导向发展模式即TOD模式（Tran sitOriented Development），最早起源于美国，其产生与美国的经济发展有着密切联系，是以公共交通为导向的城市发展模式。在适于步行的一定范围内，以公共交通站点为核心，主要以火车站、机场、地铁、轻轨等公共交通线路，然后以公交站点为中心，以400-800米或5-10分钟步行路程为半径建立区域中心或城市中心，并对周边居住等各类功能土地进行高密度混合使用开发，使公共交通效用最大化，营造适于步行或非机动车出行环境的规划模式，打造集工作、商业、文化、教育、居住等为一体的混合功能区。

TOD模式是解决城镇土地利用和交通拥挤问题的一种非常重要的途径，对城市发展具有社会、经济、环境可持续发展等三大特点：社会可持续发展的设计理念是以人为本，旨在打造紧凑、舒适、便捷、经济、适宜步行、功能复合以及环境友好型的新型社区，有力推动城市问题的解决和社会的可持续发展;经济可持续发展是注重对土地的综合利用和混合开发，它以经济效益为基础，按照市场经济的原则引导城市形成中心商业区、高层办公区和外围居住区的类同心圆结构;环境可持续发展的核心要素为公共交通，该模式对环境的破坏最小，能够节约资源并减少环境污染。

1.2武汉地铁小镇概况

2014年3月国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中提出：“要发挥好城市公交导向作用，建立城市公共交通与城市协同发展机制，打造公交导向的集约紧凑型城市发展模式，主动引导城市空间布局”。上海市、广东省等也相继出台政策支持TOD模式发展。

笔者根据由中国房地产业协会、上海易居房地产研究院中国房地产测评中心共同发布的《2018年度中国房地产百强排行榜》，进行了粗略统计，目前排名前20强中，恒大、万科、碧桂园、保利、融创、绿地、中海、龙湖、华夏幸福、富力等20家房企全部已开始布局TOD开发模式。

2014年10月，武汉市政府通过了《关于支持地铁建设的土地资源筹集意见和方案》，明确提出在全市5个新城区集中打造6个地铁小镇（即黄陂武湖、新洲金台、江夏黄家湖、江夏青龙山、东西湖走马岭、蔡甸柏林），每個地铁小镇规模为1500亩至3000亩，总计规模为13000亩。并且各小镇均定位了相应的特色主题：武湖地铁小镇为汉口新商小镇，意在继承黄陂历史悠久的经商传统;桃桥湖地铁小镇为田园休憩小镇;黄家湖地铁小镇依托项目周边有黄家湖大学城等教育资源优势，定位为国际精英小镇;青龙山地铁小镇主题为山麓人文小镇;蔡甸柏林地铁小镇为江汉风貌小镇;走马岭地铁小镇为青年创智小镇。

2018年9月武汉市政府发布《武汉市综合交通体系三年攻坚实施方案（2018-2020年）》也明确指出将打造长江新城TOD换乘中心。笔者统计了武汉市目前按TOD模式建设的“公共交通+上盖物业”项目，基本是由政府主导，先制定规划蓝图再由国企主导的“联合体”开发建设，已涉足武汉TOD建设的汉派国企主要有地铁集团、地产集团、公交集团、汉正街置业（现长江新城建投）等。

2国内外城市发展TOD典型模式

2.1政府主导开发模式——新加坡

新加坡土地76%为政府所有，政府是项目规划主体，投融资方式是建设阶段为政府投资，后期整体资产上市，上市后33.7%为企业私有制。新加坡的TOD最大特征表现为，在规划中政府位于主导地位，其最大优点为规划执行度最高，但需政府投入大量资金作为有效保障。

新加坡政府通过区域牌照制度、拥车证制度以及电子道路收费系统等交通管理措施，很好地控制了私家车快速发展。目前，新加坡拥有私人汽车的家庭不到30%，而超过60%的新加坡人则主要是通过地铁出行。地铁将新城和新加坡中心城区连接，缩短了通勤时间，将新城内部紧密连接，两者形成了严密的公共交通网络。轨道交通周边配套商业、金融、公共服务等设施，社区集就业、休闲、居住功能为一体。

2.2政府资助、政策导向政企社三方共赢模式——中国香港

中国香港面积狭小，土地资源十分有限，受幅员面积的限制，香港政府大力发展公共交通系统。香港地铁项目实现盈利是全世界少有的成功案例，成功最为重要的因素就是政府将地铁的发展与周边的物业发展有机结合起来，实现经济发展、社会发展的良性互动。具体来说，香港政府通过出售地铁周边与上盖物业来筹集建设地铁的资金，并将地铁沿线的土地分片出售给开发商进行开发。

房地产商、地铁企业以及香港政府的紧密配合，使得地铁沿线和轨道交通站点的建设经营蕴藏着巨大的经济利益，周边新市镇的开发建设更让房地产商有机会去建设大规模的社区。社区的发展成熟，有利于轨道沿线土地和房产的保值升值，进而形成一个良性循环。这样就有利于实现香港政府、开发商和城市居民的多方共赢。

港铁九龙站是香港经典TOD项目，项目由香港政府通过港铁公司联同九龙仓集团、恒隆地产、永泰控股和新鸿基地产四个发展商合作发展。地铁把中环CBD从港岛区延伸至九龙半岛，发展成了新的金融文化中心。城市综合体内交通枢纽、住宅公寓、商场、写字楼无缝衔接。

2.3市场导向模式一东京

东京是世界上人口密度最高的城市之一，因而东京具有全世界最为庞大的轨道交通系统。东京TOD是以市场导向为基础，公交与房地产共同开发的“溢价回收”机制。日本地铁多是由私企经营，政府则对票价制订严格控制。由于轨道交通的投人巨大，运营成本也高，因而为保证盈利，政府也鼓励和支持企业在运营轨道交通业务的同时，对站点周围房地产进行开发。

东京涩谷站为多条地铁、轻轨线路的交叉换乘枢纽，由东急电铁、东京地下铁、东宝不动产等共同开发的涩谷之光是TOD模式的代表。涩谷之光项目采用竖向城市商业配套综合体，34层的建筑如同一个迷你城市，每层有对应的功能，如地下2-3层是地铁配套餐饮服务，地上1-5层是商场，2层对接轻轨站，6-7层是餐厅，18-34层是办公楼。

此外，在TOD模式新城建设中最为成功的是“多摩田园都市”。多摩田园都市与轨道交通的建设基本是同步的，该项目是由轨道交通公司私人开发的社区。多摩田园都市处在东京的西南郊，原本属于丘陵地带，人口密度较低。东急集团联合已获得沿线土地开发权的其他公司，对沿线土地进行了统一的规划、建设及经营。该项目以最大化的经济效益为经营目标。不仅实现了土地升值经济利益最大化，还实现了铁路的客流量最大化。

3对武汉市发展TOD模式的启示

我国正处于城镇化深入发展的关键时期，城镇发展呈现出新的特点，蕴含着巨大机遇，同时也面临着严峻的风险挑战。根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间。我国大城市发展面临着两大现实难题：一是交通拥堵，通行效率效益损失巨大;二是用地不足，城市住房市场面临供不应求。

2019年5月在武汉举办的2019全球服务外包大会上，武汉市市长周先旺提出，武漢市要实现三个跨越：推动城市人口从1000万向2000万跨越、推动GDP从1万亿向2万亿跨越、推动武汉从中部中心城市向国家中心城市和世界亮点城市跨越。高度重视TOD模式发展，对于武汉市实现三个跨越至关重要。笔者从国内外已实践TOD模式的城市中政策引导、管理机制、开发模式等方面，总结了以下几点经验及启示：

3.1坚持公共交通优先战略。牢固树立TOD发展理念

我国城镇发展不仅要将公共交通放在城市交通发展的首要位置，科学有序推进城市轨道交通建设，优化公共交通站点和线路设置，推动形成公共交通优先通行网络，提高覆盖率、准点率和运行速度，还要建设以铁路、公路、机场、轨道交通换乘站等为主的综合客运枢纽。依托TOD模式突出新型城镇化的规划和战略定位，稳步提升城镇化水平和质量，优化城镇化格局，科学合理谋划城市发展模式，促使城市生活和谐宜人，城市发展更加个性化，城市管理更加人性化、智能化。

3.2成立TOD综合协调机构，充分发挥国企责任担当

TOD是一种综合性很强的发展模式，其项目开发往往需要政府许多部门协同合作、联合协助才能实现，它是一项需要调动城市管理各个职能部门的系统工程，任何一个环节不配套都有可能影响到TOD的实施效果。因此，建议成立由分管副市长及以上领导挂帅的促进TOD发展的综合管理机构（可为临时机构，也可为虚拟机构）对TOD开发实施统一协调、规划、建设、运营管理。

TOD城市综合体项目如同打造一座“迷你城市”，涉及到轨道交通、商业地产、住宅地产、公共服务、休闲绿化等多个方面，从开发周期来看，普遍在三四年以上。该模式是一种综合性很强的发展模式，其开发周期长，考验开发主体资金周转能力，一般中、小开发商只能望洋兴叹。上海市在关于发展“TOD”模式的政策文件中已明确规定：“为有利于推进轨道交通场站与周边土地的统筹开发，按照市区联手、以区为主的原则，将开发主体统一规定为区属国资或国资控股公司”。而南京市为加快TOD建设，专门组建了国企——南京地铁小镇开发建设集团。由此，笔者建议政府扶持TOD模式发展的政策文件应向国企倾斜，或在公共交通附带土地资源招拍挂文件中设置支持国企开发的相应要求，以便展现新时代背景下国企的创新使命和责任担当。

3.3综合利用地铁土地资源，加大财政土地扶持力度

坚持“政府主导、土地平衡、自负盈亏”的原则，将城市轨道交通的建设与房地产开发、公共基础设施配套、商业综合体进行系统结合，充分利用优质土地资源，开创新时代城镇发展新格局。一方面，笔者根据《湖北日报》公开报道统计，2014年武汉地铁集团已打包储备用地近10万亩。经笔者按相同方法计算，预计2024年地铁集团将打包储备用地近13万亩，且均是地铁沿线优质土地资源。由此，建议政府进一步支持国企以土地筹资建地铁，缓解地铁建设资金困难问题。另一方面，虽然轨道交通的建设有利于经济发展，周边的土地增值效益反哺于轨道建设成本符合公共利益最优原则。但我国的土地相关法律规定“凡经营性、营利性项目用地一律以招标或拍卖的方式出让”，国内对于轨道交通设施用地一般采用划拨形式，因此如果在轨道紧邻或上方的地块进行一体化开发，就存在多种出让方式界定的困难。建议政府给予专项土地、财政等政策，以扶持TOD模式建设。