上海轨道交通上盖综合开发中的问题与建议

叶彤

摘要：从上海轨道交通上盖物业开发现状入手，结合国内其他城市轨道交通上盖物业开发特征，阐述上海在轨道交通上盖物业开发实践过程中遇到的典型问题，并提出相应的建议。

关键词：上海;轨道交通;综合开发

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）09-0031-33 收稿日期：2019-08-01

通过对轨道交通场站及周边土地进行综合开发利用，建立土地开发收益反哺轨道交通建设运营的机制，可以提高城市土地资源集约利用水平，促进轨道交通持续健康发展，提升区域配套价值，进而改造城市形象，优化城市功能结构，助力新时代城镇化进程。

1上海轨道交通上盖物业综合开发概况轨道交通上盖综合开发主要分为轨道交通站点上蓋开发和车辆基地上盖开发，都是利用场站的上部空间或地面部分，将开发设施与地铁设施相结合，使土地可以二次利用。

2005年后，上海市开始尝试在轨道交通场站综合开发，申通地铁集团作为市场主体积极参与到开发实践中。截止到2018年，申通地铁参与地铁站线周边土地开发项目共15个，总投资292亿元，开发面积为188万平方米。集约利用土地118万平方米，为地铁建设项目节约动迁成本近37亿元。车辆基地上盖典型项目有吴中路华润万象城、徐泾万科天空之城、金桥停车场;站点上盖有衡山路12号至尊酒店、后滩站环通商业广场、汉中路站枢纽上盖。以吴中路停车场为案例，上盖开发直接节省了停车场全额动迁支出约14亿元，占地铁建设总投资的8%左右;在项目股权转让时获取股权溢价4亿元;通过与品牌开发商的合作运营，销售部分物业消化了项目全部的土地成本、土建成本和财务成本;双方持有的商业物业每年可产生净利润2亿元。可见，上盖物业综合开发价值显著。

2上海轨道交通上盖开发面临的问题

2.1地铁经济整体观念有待进—步强化

大力发展城市轨道交通，疏解交通压力是一个重要原因，还应该考虑到它对区域经济强有力的拉动作用。地铁经济为房地产、建筑、机械、建材、通讯、广告等近30个相关产业带来发展机遇;给地铁楼盘及沿线地价形成拉动效应;促使城市从单一中心走向多元中心。据测算，每一个亿的地铁投资可以拉动2-2.2亿元的GDP。可以说，地铁建设具有强烈的“正外部性”，但是上海轨交建设目标定位主要是缓解公共交通矛盾，虽初步形成上盖物业开发反哺轨道交通运营亏损的思路，但系统性的地铁经济的概念还有待进一步强化，从而政策环境对上盖物业开发既有鼓励又有限制，与规土和区里利益分配需因不同项目而讨论，导致上盖开发进程缓慢。总体而言，通过地铁经济为老百姓美好生活环境提供有效供给的局面还有待进一步形成。

2.2开发资金不足，融资方式有待进—步创新

地铁上盖开发前期需要大量的资金投入，对于本身已经承担巨额地铁投资的地铁公司而言，无疑进一步增加了自身的融资负担。上海地铁建设资金与上盖物业的开发资金相互独立，轨交建设资金不能直接用于上盖项目开发。国内急需探索地铁建设与土地开发运营联动模式，进一步创新上盖开发融资模式。

2.3土地出让方式限制合作方的前期引人

在国内土地出让制度下，地铁公司获得土地需要通过招拍挂程序，即使有协议出让，土地出让范围也很小，这使得其操作空间被局限在招拍挂环节之后，难以在土地一级开发阶段，将地铁建设、物业开发和政府区域规划统筹结合。上海政策明确规定划拨土地不得股权转让，这一政策限制了申通集团与专业开发商合作开发的路径，不利于项目的专业化打造，进而影响土地产出效益。而招拍挂的土地出让方式不能确保申通集团一定取得该土地的使用权，因而无法锁定开发的收益用于反哺轨道交通建设或运营。目前，一些城市已经尝试做出一些突破，比如香港和深圳的土地作价直接供地模式，杭州和广州的带门槛条件的招拍挂模式。

3加快推进上海轨道交通上盖综合开发的建议

3.1转变观念，以TOD理念指导匕盖综合开发

我们可以从日本、我国香港的TOD一体化成功实践中借鉴经验，推动上盖综合开发理念从传统房地产开发向TOD一体化发展理念转变，将开发主体的开发利益与城市整体效益挂钩，比如以轨道交通站点为中心，制定一个范围作为特别区域，该区域的整体开发应制定专门的TOD政策，包括供地方式、开发主体、融资方式等，与区域外传统房地产开发标准有所区别。

3.2统筹规划，协调轨交发展节奏和开发效益

轨道交通网及上盖综合开发的建设规划，应该要纳入一个城市甚至一个城市群的经济社会总体规划中进行通盘考虑，轨道交通原来的定位更多是疏解中心城区交通压力，将来更多的是考虑带给整个城市的环境改善、产业格局的引导优化、中心区域社会生活合理运行、宜居宜业城市功能的支撑，为城市这些综合功能的实现提供支持。

一是统筹城市群都市圈的城市发展规划。二是要统筹铁路规划与轨交规划，将高铁网、城际铁路网和城市轨交网建设结合起来，未来“下了高铁进地铁，出了地铁登高铁”或将成为常态。三是要统筹轨交项目与物业开发规划，解决上盖开发迟滞于地铁建设的问题。在地铁规划初期将上盖土地开发纳入地铁的统一整体规划中，这是当今及今后较长时期地铁发展的必然趋势。上海市明确了在轨道交通选线选址专项规划编制中，同步推进相关控制性详细规划研究，使轨道交通与上盖开发实现了“同步设计、同步建设”，不过相较于香港“先考虑物业开发收益再规划地铁线路及站点选址”模式，我们仍然有很大的统筹规划空间。

3.3开拓思维，引导建立轨交经济/地铁经济

轨道交通建设关联的是整个经济形态的打造，由于具有“正外部性”，使得轨道交通企业运营亏损，若实现良好的社会效益与经济效益平衡，急需构建“地铁经营+效益返还”的理论盈利模式和“地铁经营+物业发展”的应用操作模式，要树立轨交经济/地铁经济思维，并融入城市高水平综合治理的经济大局。政府在规划地铁项目时，从整体上构建一个围绕轨道交通远期效益的完整产业体系，逐步形成符合中国现阶段发展需要的地铁经济模式，例如可以试点实行以轨交为先导的“地铁经济产业链”规划，形成轨交便利与产业反哺相互促进的城市经济发展新格局。

3.4理顺关系，发挥轨道交通企业的协调作用

进一步明确市区两级政府、申通地铁、开发商在地铁上盖物业开发中的职能和利益分配等问题，有利于确立开发预留结构的投资主体和资金来源，有利于为上盖综合开发提前做好规划预留和技术对接，也有利于为方案设计、技术突破提供更大的空间，进而提高土地利用的经济效益。

申通集团作为轨道交通的建设和运营主体，深度参与城市轨道交通选线规划、轨道交通设计、建设、运营等功能，上盖开发的经验和专业规划设计能力比较突出，和发改委、规土局等部门合作紧密，沟通便捷，具备在政府部门与市场资源之间的协调整合功能。因此在上海市“市区联手、以区为主”的开发原则下，要充分发挥申通集团的中间作用，实现上盖物业的一体化开发建设所需的地铁协调统筹体系。

3.5创新体制，拓展轨交上盖开发投融资渠道

对于上盖综合开发资金，一是用活用好上盖物业发展基金融资，在目前已有的“上海轨道交通上盖物业发展基金（无限责任合伙）”和“上海轨道交通上盖物业股权投资基金合伙企业（有限合伙）”基础上，继续拓展上盖物业发展基金，例如上海可以探索发行“城市TOD发展专项基金”，由上海政府实力背书，用于TOD整体开发。二是借鉴深圳“协议合作开发+BT建设”，建立收益共享与风险共担机制，在更高层面上实行信用背书，调动社会资源实现共赢。

3.6寻找平衡，优化轨交上盖的土地出让方式

轨道交通场站上盖及周边土地资源是大型城市不可再生的珍贵资源，同时也是国有资产的重要部分，需要在“充分发挥市场作用、最大程度地挖掘和实现土地价值”与“规范国有资产管理、防范资产流失风险”之间找到一个平衡。

目前，上海政策规定若协议获取上盖土地，不得通过股权转让方式合作。而股权合作模式税费水平低、操作模式成熟、双方受益风险共担，是现实多种合作模式中的较优选择，因此限制协议获取土地股权合作将使政策的效用大大降低，难以达到促进车辆基地土地综合开发的效果，建议探索收益权转让等模式。另外，不少车辆基地面积较大，综合开发难以一次性短期完成，建议采取分期分割转让机制，以便引入不同的优质开发商，同时优化开发商严选机制和风控体系，共同提升开发收益。