涨价归公与“世界上最先进的土地制度”

作者简介：赵奉军，武汉大学经济学学士，复旦大学经济学硕士，南京大学经济学博士。现任杭州师范大学阿里巴巴商学院副教授，兼任复旦大学住房政策研究中心研究员和南京大学不动产研究中心研究员。主要研究方向为房地产经济、城市经济与中国经济增长。

在前期专栏中，笔者曾谈到我国的土地制度极富有中国特色。在这种制度下，个人无论是市民还是农民，都不能获得土地的所有权。不过，虽然不能获得土地所有权，但是土地的收益权尤其是增值收益，至少在城市，基本上是归属居民个人的。随着城市规模的扩大，基础设施的改善和人均收入的提高，一些地段身价百倍，一部分居民由此获得的财产性收入高得吓人。但在城市的近郊农村地区，农地及用途转变后的增值收益究竟如何分配，一直是个难题。

从理论上看，农地原有用途和转变为城市建设用地后的价格决定机制是完全不一样的。前者由农产品的价格决定，而后者由节约的通勤或运输成本决定。而农产品基本上是生活必需品，其需求价格和收入弹性都很低。随着经济增长和人口及收入增加带来的需求上升，农业用途的农地的价格也会上涨，但涨幅远比不上用途转变后的农地。而传统的看法是，地主对土地价值的提高尤其是用途转变后的农地价格提高几乎没有贡献，按照穆勒的说法是：“地主即使在睡觉时，土地价格都在上涨”。这看上去是很不公平的，应该通过政策性手段来捕获这种增值而不能任由地主支配。从英国的穆勒到美国的亨利·乔治再到我国的孙中山，都有这种思想。其中亨利乔治明确提出了“单一土地税”的想法和政策，希望通过这种税收最终实现土地国有“涨价归公”的主张。

应该说社会主义国家土地公有制，从根本上消除了土地食利阶层，在土地制度层面建立了涨价归公的制度基础，有学者称之为“世界上最先进的土地制度”。但理想很丰满，现实很骨感。如前所述，城市居民卖房过程中的巨额增值收益何时归过公？连20%的增值税事实上都做不到，何来全部“涨价归公”？原因无他，存量利益调整，无论是地还是房，都是相当困难的，这是中国改革的一个教训。即使将来城市住房普遍征收房产税，也只能做到部分实现“涨价归公”（按照每年1%的税率和5%的年利率，房产的20%的产权其实已经归属政府，相应的涨价部分的20%也归属政府）。所以，真正实现了“涨价归公”的其实是城市的增量用地。

城市的增量用地从哪里来？除了少部分城市内部土地整治收储，绝大部分来自城市近郊的农地。城市近郊的农地，在城市规模扩大后土地用途发生转变，由农业用地变为城市建设用地，这种价格的上涨幅度其实远高于城市CBD的涨幅。由于1998年的土地管理法的规定，农地只能由政府垄断征收，支付价格按照原有用途补偿。由此造成了巨大的纷争。

支持者认为土地按照原有用途补偿天经地义，农民不应该奢望获得土地用途转变后的增值收益，并且只有按照原有用途补偿，政府才能捕获增值收益用于公共设施和城市建设。比如武汉大学贺雪峰教授就认为：“中国在快速推进工业化和城市化的进程中，就可以相对轻松地征地，就可以将农地非农使用的增值收益用作公共财政来建设良好的让所有人都受益的基础设施，从而也就真正可以做到“地尽其利、地利共享”。这种土地制度是“世界上最先进的土地制度，征地制度如果要进行修改的话，只需要打一些小补丁完善一下就好，完全没有必要大修”。

这种观点我想地方政府是非常受用的。但这里面有诸多问题：

第一，是否需要考虑公平？既然城市居民的房产近20年都没有做到涨价归公，为何如此厚此薄彼？我们可以在实证上论证为何在农地征收上能做到涨价归公，又为何在城市做不到涨价归公。做不到公平对待可能情有可原，但给这种不公平定性为“世界上最先进的土地制度”是不是“过度自信”了？

第二，即使按照效率优先，兼顾公平或者干脆说这种制度带来了城市建设突飞猛进，实践证明其最先进也是有问题的。这是典型的错误归因。两件事物同时或前后发生，并不能有效证明现行土地制度就是最优或“最先进的”。如果不是这样一种土地制度，中国城市建设和经济增长就一定没有今天的成就？历史和现实都不能假設，我们没法知道反事实推论的结果，但至少从国际比较来看，答案也是可疑的？

第三，由于地方政府垄断征收，农地入市实际上只有一个合法的出口就是被征收，即使是不考虑用途转变的收益，买方垄断下的价格也不是市价。地价低于市价会带来更多的土地需求，那地方政府作为一个理性的“经济人”肯定多征地，学界这么多年来反思“人口城镇化”远低于“土地城镇化”，这也是一个重要原因。如果真正做到了“地尽其利，地利共享”，又怎么会出现笔者在前期专栏中所提到的某些地区需要1000多年才能解决农民工市民化的尴尬？

第四，作为个人和集体的农民究竟有没有“不卖”的权利？在贺雪峰教授看来，“中国土地本来就是公有制的，任何人都没有权利不同意土地征收。”这可能也有争议。因为中国的公有制是两种公有制并存，征收集体农地时，如果集体中的任何个人都没有权利反对征收，那集体作为一个整体有没有权利反对？如果也没有权利，那集体所有究竟在哪里体现呢？我记得周其仁教授在评述相关问题时，认为农民有“不卖”的权利。正因为有不卖的权利，那补偿就要让农民觉得值。至于这个补偿究竟是多少才让农民觉得值，那需要双方平等协商。对于公共项目协商不成的可以走司法途径裁决。

我们要承认，在一个政府主导的市场经济中，政府充当着制度变革的发动机。包括土地制度在内的任何制度如果无法获得政府的支持或首肯，要改革几乎是不可能的。即使是我们引以为傲的小岗村的承包制，称之为农民首创，但如果细究历史，也与当时政治层面的新变化有关。政府的目标是多元的，有稳定的大局和社会安定、也有财政收入、还有土地资源的合理配置、甚至有地方政府官员的政绩。目前这种所谓的“世界上最先进的土地制度”仅仅是方便了政府捕获土地增值，仅此而已。也正因为如此，政府改革土地制度的动力不足。学者的使命不是为此给政府提供安慰剂，而是指出改革的方向和空间。要知道，这种土地用途转变后的增值收益处理并不仅仅是中国一国遇到的问题，横向国际比较来看，在实践层面，针对农地用途转变后的增值收益分配，也出现了“土地发展权”和“土地发展税”（developmenI land tax）之类的概念和做法。另外，权利这种东西本身是演化的，在过去的实践中事实上没有的权利在未来完全有可能出现，与时俱进，才能永葆先进。

从现实来看，2015年开始，国家在33个地区实施“三块地”制度改革，其中一块地就涉及到农地征收的补偿问题，同时第二块地集体建设用地入市也涉及到破除地方政府垄断征收的问题。农地征收已经不再是以往严格按照原有用途农业产值的若干倍，而是在缩小征地范围的同时引入了协商机制，虽然仍然是“按照被征收土地的原用途”，但现在强调“兼顾国家、集体和个人合理风险土地增值收益，给予公平合理补偿”。在集体建设用地人市方面也有了大动作，包括近两年在全国10多个城市实施的集体建设用地作为租赁房入市等。改革的方向是同地同权同价。在新修订的《土地管理法》（征求意见稿）中，这些做法都将会上升到法律条文。笔者对此当然乐观其成，毕竟完全寄托于政府征收既不公平也未必有效率，还是要发挥两个积极性（政府的和市场的）。在集体用地入市过程中，政府主要通过税费或市地重划的形式来部分实现“涨价归公”从而为基础设施和公共服务融资，而不再通过“中间商赚差价”。政府角色的变化将有助于提高土地资源的配置效率，并有助于实现整个国家治理体系的现代化。