地方政府全民健身政策执行力指标构建及其应用研究

尤传豹 刘红建 刘涛

摘 要：采用文献资料法、特尔菲法、层次分析法等，对地方政府全民健身政策执行力进行了探讨。根据米特-霍恩公共政策执行系统模型确定了地方政府全民健身政策执行力的基本构成因素，并在专家咨询的基礎上构建了地方政府全民健身政策执行力的指标体系。该体系包含5个一级指标、9个二级指标以及27个三级指标，运用AHP方法确定各级指标权重。最后，以江苏省昆山市为例对评价体系进行了实际运用。结果显示，昆山市全民健身政策执行力水平总体上处于良好等级，但还需要进一步健全公民参与政策执行的多元渠道，提升配套政策的完整度与灵活度，强化政策执行主体的沟通与协作，创新全民健身政策执行的监督与评估机制。

关键词：地方政府;全民健身政策执行力;层次分析法;米特-霍恩;公共政策执行;评价体系

中图分类号：G812.3 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2019）04-0039-08

Abstract：By means of literature， Delphi method and analytic hierarchy process， this paper discusses the policy executive ability for national fitness in local government.According to the Mitt-Horn Public Policy Implementation System Model， the basic components of the local government's national fitness policy executive ability are determined， and the index system of the local government's national fitness policy executive ability is constructed on the basis of expert consultation.The system consists of 5 first-level indicators， 9 second-level indicators and 27 third-level indicators. AHP method is used to determine the weight of indicators at all levels.Finally， with kunshan city in Jiangsu province as an example， the evaluation system is applied in practice. The results show that Kunshan's national fitness policy executive level is generally in a good grade， but still needs to further improve the citizen participation in policy implementation of multiple channels， improve supporting policies of integrity and flexibility， strengthen the communication and cooperation among policy implementors and innovate the supervision and evaluation mechanism for the implementation of national fitness policies.

Key words： local government; the policy executive ability of national fitness ; analytic hierarchy process; Mitt-Horn; public policy implementation; evaluation system

新世纪以来，伴随着我国公民不断增长的体育需求以及体育强国建设步伐的推进，国家先后制定并颁布了《全民健身条例》《全民健身计划（2011—2015）》等全民健身政策。2014年10月，国务院印发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，首次提出将全民健身上升为国家战略，把全民健身事业推向了更高的发展平台。国家制定与颁布的各项政策为我国全民健身事业的发展提供了制度保障。全民健身政策在颁布之后，还需要经过复杂的执行、评估与反馈等阶段，才能达成政策的目标规定。在这些阶段中，政策执行阶段是全民健身政策由文本规定向实践转化的关键环节，正如美国学者艾利森所认为的，政策执行对政策目标的贡献率所占比例为90%，而政策方案仅占10%[1]，其重要性可见一斑。然而长期以来，我国地方政府一度存在着重政策制定、轻政策执行的现象，这也导致全民健身政策在一些地方的执行不容乐观，“选择执行”“变通执行”“抵制执行”等时有发生，最终使得全民健身所承载的公共体育利益难以顺利实现。事实上，这些全民健身政策执行的阻滞现象也反映出地方政府全民健身政策执行力还有待提升。执行力作为政府行政的生命力，是地方政府的主要职责所在，它的强弱反映着政府服务地方人民的效果，影响着地方经济、社会、文化发展的大局，以及地方群众的切实利益。

作为全民健身政策执行力的上维概念，公共政策执行力在国内一度成为该领域的研究热点，相关论题主要集聚于公共政策执行力的内涵属性、价值向度、影响因素、提升路径以及评价体系等多个方面，对公共政策执行力进行了多角度、深层次的探讨，逐渐走向成熟。国内关于全民健身政策的研究起步较晚，且主要集中在全民健身政策的价值、文本特征、内容解读、实施路径等方面，极少有全民健身（社会体育、群众体育等）政策执行的研究。基于此，在我国全民健身事业上升为国家战略的时代背景下，对地方政府全民健身政策执行力进行深入的分析，并构建科学的全民健身政策执行力评价体系，对于有效监督地方政府全民健身政策执行力状况，提升全民健身政策的效率与效果，最终实现全民健身事业的健康发展具有重要意义。

1 研究方法

1.1 文献资料法

通过图书馆收集、中国期刊全文数据库等网络检索，查阅关于政策执行力、地方政府政策执行力以及体育政策执行力等方面的书籍、期刊论文、学位论文以及研究报告等，明确地方政府全民健身政策执行力的内涵。

1.2 专家咨询法

专家咨询法是评价学中确定评价指标的重要方式，通过问卷方式征询专家意见，一般经过2～3轮，从而获得比较合理的指标体系。本研究进行了2轮专家咨询，确定地方政府全民健身执行力的评价指标。

1.3 层次分析法

采用层次分析法来分配本研究各指标的权重，通过求几何平均数的方法以及归一化对各指标进行处理[2]，获得地方政府全民健身政策执行力的各级指标权重系数。

1.4 模糊评判法

模糊评判法作为系统综合评价的数学工具，对非线性的评价论域进行量化集成综合，从而得到可量化评价结果的过程。采用模糊综合评判法对江苏省昆山市全民健身政策执行力状况进行测评，获得评语集。

2 地方政府全民健身政策执行力基本意涵及构成因素

2.1 地方政府全民健身政策执行力的基本意涵

美国学者托马斯和伯恩认为，“执行力是一整套行为和技术，它能够使公司形成独特的竞争优势”[3]。虽然国外学界实质上已经开展了多年的政策执行问题研究，但迄今为止尚未正式提出“公共政策执行力”的学术概念。我国公共政策研究者莫勇波将政策执行力定义为：“能够准确地理解政策的目标及方向，并通过精心设计方案、实施方案和对各种人财物、信息、法律、制度等资源进行集中调控和实用，从而达到有效调控政策、完成既定目标的政府内在能力和力量。[4]”国内有学者专门针对地方政府公共政策执行力进行了研究，丁煌认为地方政府公共政策执行力“是指地方政府在准确理解、认同中央政策精神的基础上，精心设计政策实施方案、与政策目标群体达成共识，运用政策执行流程解决政策问题、取得政策成效过程中展现出的一种合力。”[5]

作为地方政府公共政策执行力的下维概念，地方政府全民健身政策执行力显然是一个复合概念。结合上述学者关于公共政策执行力的界定，本研究从以下几个方面来理解地方政府全民健身政策執行力的内涵：第一，地方政府全民健身政策执行力是“执行的能力”，发挥能力的主体是各级地方政府，“能力”的范围广泛，既包括政策配套能力、资源配置能力，又包括组织协调能力、政策监管能力等等;第二，地方政府全民健身政策执行力是“执行的合力”，只有地方政府所具有的各种“能力”形成合力，才能最终达成全民健身政策所规定的目标内容，全民健身政策的执行才是有效的执行。结合以上几个方面的认识，本研究关于“地方政府全民健身政策执行力”的涵义概括为：地方政府在全民健身政策执行过程中，所展现的能够有效实现全民健身政策既定目标的各种能力及其合力。

2.2 地方政府全民健身政策执行力的构成因素

科学研究地方政府全民健身政策执行力指标体系，关键环节是合理地构架政策执行力的构成因素。由于政府政策执行力是伴随着政策执行而形成的一种合力，上述相关公共政策执行的理论模型可以为构建地方政府全民健身政策执行力指标体系提供借鉴意义。

作为经典的公共政策执行理论模型，米特-霍恩公共政策执行系统模型（如图1所示）是米特与霍恩2位学者于1975年在《政策执行过程：一个概念的框架》一文中提出的。他们认为在政策执行过程中影响到政策执行的几个因素分别为：政策标准与目标、政策资源、组织间的沟通与强化行动、执行机构的特性、经济与政治环境以及执行人员的价值取向等。其中，政策标准与目标以及政策资源是政策执行的基础因素，执行机构的特性、组织间的沟通以及经济政治环境的影响起着关键作用，此外公共政策的有效执行还离不开作为个体的执行人员的价值取向。该模型较好地阐明了公共政策执行中各系统因素的关系，并将组织间的沟通、行动以及执行人员的价值取向作为单列因素，与以往政策执行的理论模型相比具有一定的进步性。

当然，随着时代的变迁，诞生于西方学术界的政策执行系统模型在一些方面还有待完善，比如该模型所包含的几个因素由于内容比较抽象，内容不够具体，特别是该模型反映的是政策执行过程的影响因素，而不是政策执行力的构成因素，因而还不能直接应用到国内实践中来衡量地方政府全民健身政策执行力的状况。尽管如此，国内一些学者仍然应用该模型来分析政策执行力，并在具体分析时对某些指标进行了适当修改，如丁煌的《地方政府公共政策执行力测评指标设计》[5]等。所以，本研究在借鉴米特-霍恩执行系统模型的基础上，对某些指标进行适当修改，使其更加符合地方政府全民健身政策执行力的特征。

对米特-霍恩执行系统模型所修改的地方主要有：第一，删除了“经济与政治环境” 因素，地方政府全民健身政策执行力主要反映的是地方政府的政策执行能力，经济与政治环境只能是作为政策执行力的影响因素，而不是执行力的构成因素。第二，“组织间的沟通与行动”因素被“政策执行协同”所替代，协同是系统科学中的概念，强调的也是子系统之间的协作与配合，“协同”一词更能反映出地方政府各机构间的协作与沟通能力。在修改与完善政策执行系统模型因素之后，确立了地方政府全民健身政策执行力的构成因素，包括政策目标共识、政策资源配置、政策执行机构、政策执行协同以及执行人员价值取向等五个因素，并绘制了地方政府全民健身政策执行力因素关系图（见图2），作为建立评价指标体系的基本构成因素。

3 地方政府全民健身政策执行力评价指标体系的确定

3.1 地方政府全民健身政策执行力指标的选取

在确定地方政府全民健身政策执行力指标体系时，本研究经过实验性预选与专家咨询2个步骤，其中专家咨询共进行了两轮。

3.1.1 评价指标的实验性预选

立足前面构建的地方政府全民健身政策执行力模型，将全民健身政策执行力指标分为5个一级指标，再结合一级指标的内涵、特征，在参考借鉴刘雪明、廖东岚《基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究》中所构建相关指标的基础上[6]，确定二级、三级指标体系，本研究共构建了包括5个一级指标、11个二级指标以及34个三级指标的预选指标体系。

3.1.2 评价指标的两轮专家咨询

1）咨询专家的选择与积极系数

通过向21位体育管理学、体育政策学、体育社会学方面专家学者，以及地方政府体育职能部门管理者发放第1轮调查问卷，对评价指标进行筛选。咨询专家的选择情况以及专家积极系数如表1、表2所示。

专家的积极系数即专家咨询问卷的回收率，其大小说明专家对该项目的关系程度。本研究共进行了两轮专家咨询，第1轮专家咨询中积极系数为86%，第2轮是在第1轮专家咨询的基础上进行的，专家积极系数较高，为100%（表2）。

2）两轮专家咨询及统计结果

第1轮专家咨询结果显示：地方政府全民健身政策执行力5个一级指标得到了所有专家的一致性认可，有2个二级指标多数专家建议删除或与其他指标合并，有8个三级指标需要在二级指标修改的基础上进行调整。

第2轮专家咨询结果显示，专家对修改后的地方政府全民健身政策执行力指标体系进行了打分，除个别三级指标因语言表述需要进行调整外，其余指标均得到专家较高的认同度。本研究认为在第2轮专家咨询后，所构建的地方政府全民健身政策执行力指标体系已经基本科学、合理，因而不再进行第3轮的专家咨询。对第2轮专家咨询结果进行整理分析后，本研究最终确定了地方政府全民健身政策执行力评价指标结构（表3所示），其中包含5个一级指标，9个二级指标以及27个三级指标。

3.2 地方政府全民健身政策执行力评价指标权重的确定

在评价学中，确定指标权重的方式有多种，如主成分分析法、专家打分法、层次分析法等，而层次分析法广泛应用于定性指标权重系数的确定中，同时也应用于定性与定量指标权重系数的确定中。从本研究所构建的地方政府全民健身政策执行力指标来看，大多属于定性指标，故本研究采用层次分析法来确定指标权重系数。采用层次分析法的步骤一般包括构造判断矩阵、计算相對权重值以及对权重值进行一致性检验。

3.2.1 构造判断矩阵与权重的计算

通过发放专家咨询问卷，依据评价指标重要程度，对地方政府全民健身政策执行力各层指标进行两两比较、赋值，最后统计专家的赋值情况并进行定量化处理。本研究以A→B为例，经过处理得到以下判断矩阵：

3.2.2 判断矩阵的一致性检验

由于判断矩阵中的各元素是通过主观估计获取的，因而求解矩阵的最大特征值λmax所对应的单位特征向量作为权重向量并不一定是可信的，故还需要进行一致性检验。在层次分析法中，分析其偏离一致性的指标主要是判断矩阵最大特征根以外的其他特征根的负平均值，即：

同理，可求出B→C，C→D各层次指标的权重值。

3.2.3 评价指标权重集合的确定

在确定了地方政府全民健身政策执行力各级指标权重值后，根据概率乘法原理及方法，将执行力各级指标权重从最低层到最高层进行连乘，最终得到指标体系的组合权重，建立地方政府全民健身政策执行力指标及权重体系（见表6）。

4 地方政府全民健身政策执行力评价体系的实际运用——以江苏省昆山市为例

在全民健身政策执行的实践过程中，地方政府政策执行力各因素之间的关系错综复杂，加之一些因素模糊性较强，所以很难运用定量化的评价方法对地方政府全民健身政策执行力进行评判。鉴于此，本研究运用多层次模糊综合评判法，选取8位专家组成评估主体，以江苏省昆山市为例进行分析，并根据数据结果提出相关建议。选择昆山市作为个案除了研究者方便调研之外，主要是考虑到该市作为江苏省全民健身工作先进单位，已连续多年获评“全国全民健身活动先进单位”，2012年该市“全民健身行动”项目荣获世界卫生组织健康城市最佳实践奖，2015年昆山市被命名为首批“江苏省公共体育服务体系示范区”，这些成绩的取得与该市的政府全民健身政策执行力关系密切。对该市全民健身政策执行力进行实际测评，既能够发现其具有推广价值的优势所在，还可以进一步完善执行力建设方面的不足之处。

4.1 昆山市全民健身政策执行力模糊评价过程及分析

4.1.1 评价指标及权重体系的确定

本研究已经建立了地方政府全民健身政策执行力指标及权重体系，包含5个一级指标，9个二级指标以及27个三级指标。本研究仅以“政策资源配置”指标为例进行评判。

4.1.2 政策资源配置评价矩阵的确定

根据实际需要，将评价等级V分为优秀、良好、中等、合格、较差5个等级[8]。根据专家评判，构建判断矩阵。以C21“全民健身政策配套”为例，C21=D211，D212，构建判断矩阵R1。

4.1.3 多级模糊综合评判

1）三级模糊综合评判

本研究按照评价学中的最大隶属度原则来确定昆山市全民健身政策执行力的综合评价结果，即：在各级隶属度矩阵中，综合指标对哪个评价等级隶属度更高，那么就将其所要评价的目标定位该评价等级[9]。由于本研究所设定的评价等级V分为优秀、良好、中等、合格、较差5个等级，在最终模糊综合评判B的隶属度矩阵中，0.0120为最大值，隶属于良好等级，因而可以判定昆山市全民健身政策执行力的整体情况处于良好水平。但深入分析判断矩阵，昆山市还需要进一步提升公民体育权利意识，健全公民参与政策执行的多元渠道;重视全民健身政策的配套，提升配套政策的完整度与灵活度;强化政策执行主体的沟通与协作，形成跨部门协同执行模式;引入社会力量，创新全民健身政策执行的监督与评估机制。

5 结论

5.1 根据米特-霍恩的公共政策执行系统模型构架了地方政府全民健身政策执行力基本构成因素，在2轮专家咨询的基础上确定了地方政府全民健身政策执行力的指标体系，包含5个一级指标、9个二级指标以及27个三级指标。

5.2 确定了地方政府全民健身政策执行力各级指标权重。其中政策执行机构、政策资源、政策执行协同等一级指标的权重值较高;政策执行机制建设、执行资源配套、执行机构设置、跨部门合作与沟通以及执行人员价值观等二级指标的权重值较高;權重值较高的三级指标分别是部门分工的明确程度、跨部门合作的交流平台建设、全民健身政策执行监督机制、全民健身政策执行评估机制、全民健身政策认同程度以及全民健身配套政策的完整度等等。

5.3 采用模糊综合评判法对建立的地方政府全民健身政策执行力指标体系进行了实际应用，结果显示江苏省昆山市政策执行力总体水平处于良好等级，特别是在该市政府对国家各项政策的了解与认同程度、政策执行资源的配置、政策执行机构的设置等方面均具有一定的推广价值。

参考文献：

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[5]丁煌，梁满艳.地方政府公共政策执行力测评指标设计[J].江苏行政学院学报，2014（4）：99-106.

[6]刘雪明，廖东岚.基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究[J].社会科学，2013（9）：4-10.

[7]刘红建.群众体育政策执行阻滞问题及其治理路径研究[D].南京：南京师范大学，2013.

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