依附抑或自主：地方足协改革发展路径的思考

刘苏

摘 要：我国地方足协与地方政府的关系是相互嵌入的，对地方政府具有较强的行政依附性;地方足协的改革发展又具有自主性，其是超越“结构型自主”的“内在型自主”。研究认为，地方足协存在着权力支撑虚化、自治能力不足、自主性较弱等依附政府的样态。我国地方足协的权力合法性不充分、职能异化、谈判能力较弱等较好地诠释了其依附型样态形成的原因。地方足协应积极借助各种策略寻求自主性不断再生产的空间和制度环境，通过与地方政府相互嵌入来谋求政府的资源支持，以“内源发展”战略和“强国家—强社会”能促型发展路径实现地方足协与政府的协调发展;通过社团内部治理机制的完善来提高地方足协的自生能力，最终形成一种地方政府与地方足协相互增权、共同形塑的“强力政府、活力社会”的治理格局。

关键词：地方足协;自主性;依附性;内源发展;自生能力

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2019）04-0026-07

Abstract：The relationship between local football associations and local governments in China is embedded in each other and has strong administrative dependence on local governments. The reform and development of local football associations is also autonomy. It is an "inherent autonomy" that transcends "structural autonomy". It is concluded that the local football associations are dependent on the government in the form of weak power support， insufficient autonomy and weak autonomy. China's local football association's power legitimacy is inadequate，its functions are alienated，and its negotiating ability is weak，which better explains the reasons for its dependent form. The local football association should actively seek for the spatial and institutional environment of independent reproduction through various strategies，seek government resources support through mutual embedding with local governments，and promote the "endogenous development" strategy and "strong state—strong society". The development path realizes the coordinated development of the local football associations and the government. Through the improvement of the internal governance mechanism of the association，the local football association's viability will be improved，and finally a governance pattern of "strong government and energetic society" will be formed between the local government and the local football association.

Key words：local football association; autonomy; dependency; endogenous development; viability

根据2015年《中国足球改革发展总体方案》（简称《方案》），中国足球协会（简称中国足协）进行了与国家体育总局脱钩的实体化改革，通过一系列的人事、财产管理制度的调整，中国足协已经脱离了国家体育总局，成为了一个独立的民间主体，中国足协与国务院体育行政部门的关系逐步理顺。在此种情况下，地方足球协会（简称地方足协）的改革值得期待。一直以来政府以强大的行政权力参与地方足协的改革，使得有利于地方足协实现内生发展、可持续发展的制度基础始终难以建立。为了贯彻落实地方足协与地方体育局脱钩的改革，2016年国务院足球改革发展部际联席会议第四次会议通过了《推进地方足协调整改革的指导意见》，在这种背景下，包括直辖市协会、省级协会、市级协会、自治区协会及其他单位协会等47个中国足协的会员协会己经完成或正在进行脱钩工作。据调研与访谈可知，地方足协的改革如果不进行创新，一味沿着中国足协去行政化的改革思路，与地方體育行政管理部门直接脱钩，可能导致地方足协改革陷入困局。为此，本研究依据“依附理论”和“内在性自主理论”对地方足协的改革发展进行探讨，为揭示地方政府、地方足协和社会之间的互动关系提供了可行的分析框架，这不仅对优先消除阻碍地方足协发展的体制机制瓶颈具有一定的实践价值，而且还可以对完善和细化国家体育总局调控和引导地方足协改革发展的政策体系提供一些借鉴。

1 地方足协改革的机理

行业协会作为一个次级的社会组织，在现代政治、经济和社会领域中扮演着协调、沟通、利益代表、弥补政府和市场失灵等重要的角色。最初行业协会的研究主要集中在西方的政治学和社会学领域，主要论述的是行业协会在政治整合、集体行动和利益代表方面的角色和功能。由于我国经济和社会转型引发了宏观外部环境的变化，发生了国家与社会关系的重构，对行业协会的研究形成了两种主流的研究取向：一种是经济学、管理学和法学;另一种是政治学和社会学。前者的研究侧重于行业协会产生的制度环境和内部治理结构，主要研究“官民二重性”[1]、“组织外形化”[2]、“非对称性依赖”[3]等社会组织特点;后者基于国家与社会关系的视角，主要探讨了国家与协会发展之间的“分类控制”[4]、“从零和博弈到相互增权”[5]，并最终形成了“市民社会”和“法团主义”两种代表观点[6-7]。“市民社会”和“法团主义”分别对行业协会的形成途径和特征进行了不同的阐释，但是这两种理论对国家与社会的关系解释存在一定的缺失和不足;同时，我国地方足协发展过程完全不具备“市民社会”和“法团主义”所要求的市场经济、民主政治、社会和法律环境，加之地方足协的“条块”模式比较复杂，其不仅对我国地方足协发展的现状无法进行阐释，还难以对其将来的发展方向和可能性作出合理的预测。

在国家、市场和社会多方互动关系和复杂的制度环境下，“依附理论”和“内在性自主理论”为理解和解释当代我国地方足协改革提供了独特的视角。“依附理论”又称依附主义、保护主义，其研究最初没有受到中国学者的重视[8]，其主要关注企业和行业协会对政府机构及政府官员的嵌入与依赖关系[9]。我国地方足协属于政府主導下自上而下而形成的一种体制内的行业协会，其与地方政府具有较强的行政依附性，其依附程度和结构与特定地域的经济、文化、社会背景密不可分，这不同于传统行业协会和西方足球协会。“依附”理论将为揭示地方政府、地方足协和社会之间的互动关系提供了可行的分析框架，为解释地方足协依附性现状及原因奠定了基础。由杰索普（B.Jesop）提出的“内在性自主”理论[10]完全超越了由戈登·怀特（G.White）提出的“结构性自主”理论[11]，能较好地契合我国地方行业协会的特征和发展历程。因为其强调“国家—社会”一致方案，并在行业协会发展过程中注重组织发展的长远性、动态性，强调社会组织的灵活自我决策和实际运作能力以及应对和驾驭既定制度逻辑的能力，能有效地解释和指导我国地方足协自主性发展的现实和改革的实践路径，能从更精细、内在性的微观视角指导地方足协自主性发展。

2 地方足协的依附型样态及原因

2.1 地方足协的依附型样态

2.1.1 权力支撑虚化

中国足协的发展历程和性质完全不同于西方的职业体育协会，中国足协的准政府性质决定了其权力来源于政府的授权，会员单位的赋予和授权是虚化的，这就导致会员单位对其的认同度不高。按照足球行业章程对足协行业性质的定位来看，中国足协的行业定位既不处于政府主导的“公域”内，也不处于市场主导的“私域”内，同时也不处于二者的相交区域，而是处于“公域”和“私域”之外的社会“共域”中，但由于其政社不分、管办合一的管理现状决定其实际上处于政府主导的“公域”中。地方足协的制度变迁历程决定其性质定位与中国足协如出一辙。借助布迪厄的“场域理论”来分析，地方政治、经济、文化及社会等因子共同存在于地方足协这个场域中，因子间组织行为的发生频次及交互式行为的程度以及组织行为的塑造决定了行业协会的边界[12]。当前，地方足协的主要职能是提高运动成绩、获得政府社会足球发展相关经费补贴、参与社会服务获取相关收益和会员的资质评估等有限的服务场域。地方足协在服务和管理社会“共域”中，由于政府权力的监督不力、过分延伸，会员授权的缺失、会员对其认同和接受程度的有限，地方足协自身的权力边界狭隘，导致地方足协组织行为的施展范围和行动效能的发挥程度受限。相对地方政府管理来说，地方足协管理社会对足球公共产品的需求方面的权威性较弱，相比市场对足球市场化发展的调节功效较差，从而导致地方足协对社会“共域”的管理虚无化。

2.1.2 自治能力不足

行业协会在“国家—社会”关系中实现自我管理的一个重要前提是保持其自主性或自治性，在特定情境下参与政府决策过程与社会运作[13]。通过对我国各地方足协的调查来看，政社关系复杂，地方足协职能创新能力弱，行政化倾向严重，具有浓厚的政府“情结”，对政府存在过高的期待与依赖。在经济新常态背景下，“脱钩”后，由于地方足协内部摆脱政府资源依赖的意识和能力薄弱，较长时间内其将仍对政府存在着过高的依赖性。一方面，这是由于地方足协自生能力贫弱，市场职能意识缺乏和市场服务能力较弱，在面向市场筹措资源时缺乏行政化资源筹措的替代性选择，外部资源筹集机制上的不健全，协会资源总体匮乏等原因导致的;另一方面，在政社关系的调整过程中，虽然市场对足球协会的作用日益突出，但是，市场影响足球协会发展的力量较之政府较弱。因为，地方足协在发展中存在的诸多问题离不开政府的干预、支持，其凭借自身和市场力量都是难以解决的，此时政府的作用依然重要且关键。同时，在“一业多会”背景下，地方足协将面临着多个业余草根足球组织与其相竞争的新状况，协会间同质化倾向严重。目前在国内许多地市在足球协会之外成立了性质雷同的多个业余足球联盟，虽然这些业余足球联盟尚未在民政部门注册为法人实体，但是他们与当地的足协之间存在着竞争和依附的关系[14]。业余足球联盟所竞争依附的足球协会与当地政府在资源禀赋与权利配置存在依赖性，此时，地方足协的“脱钩”工作面临前所未有的双向阻滞。由于中国社会转型中基本价值取向的偏移和制度构建的滞后、地方足协自我认知不足、对地方政府依赖性较强、对地方业余足球联盟竞争关系的过分担忧、地方足协改革的滞后等因素都将导致其自治实现程度较低和组织能力目标的偏移。

2.1.3 社会资源汲取能力低下

转型期，地方足协生存与发展的关键在于其汲取社会资源的能力。行业协会的社会资源汲取包括合法性、资金、人力资源、政府支持、社会合作与认同[15]。目前地方足协自身经济状况从总体来看不甚令人满意。虽然足球行业章程规定：“行业协会的经费来源主要依赖会费和少量有偿服务收入”，就目前情况来看，首先，地方足协运作的资金和资源主要来源于地方和上级政府的财政拨款补贴和企业赞助，而诸如会员缴纳会费、社会捐款、参与政府购买公共体育服务、出租场地、提供教练员、裁判员培训等服务的收入相对较少。这些经费对协会的生存和发展来说是微不足道的，远远不能满足足协正常运转的基本需要。其次，各会员协会所获扶持力度及自身运营能力在不同地域之间差距较大。由于各省市政府与企事业单位对足球发展的支持和参与力度不同，导致各个地区给予地方足协扶持和促进足球发展的优惠政策差异性很大。比如在政府补贴、足球发展基金、场地优先使用权、减少承办赛事审批环节等方面的优惠政策。现在地方足协与地方政府“脱钩”后，地方足协自我的运作将陷入两难的困境：一方面其失去了政府的财政资金支持;另一方面由于社会认同度和支持度不高，其利用自身能力获取社会资源的能力不足。

2.1.4 地方足协依附性过强、自主性不足

地方足协的能力发展和资源聚集嵌合于地方政府的治理格局，在“脱钩”过程中表现为依附性过强，自主性不足。地方足协的形成路径是自上而下由地方体委转制而来的，人员的组成是由体育行政主管部门任命的，开展专业性活动合法性的审批和经济资源的支持主要来自地方政府和上级体育行政主管部门，活动的开展往往受到主管领导的选择性控制。地方足协作为体制内社会组织缺乏社会基础，其生存策略和发展路径是凭借政府的特殊合法性支持而得以有效地汲取社会资源，是一种完全顺从、自愿依附、消极顺应的“夹缝求生”狀况[16]。目前，大部分的地方足协未能将自主性作为其发展的一种内生模式;发展目标和方向不明确，未能将自立能力和独立性发展目标作为地方足协立身的基本条件;缺乏自主发展的内在动力和外在环境，寻求社团自主性强化的动机不足，未能将自身的内在需求作为地方足协“脱钩”后的行动动机;自生能力缺乏、未能将自我建设、自我协调发展作为地方足协递进发展的内涵，依然对政府保持着强制性依赖，自主发展的积极性不高。

2.2 地方足协依附样态形成的原因

2.2.1 地方足协权力合法性不充分

在传统的双重管理体制下，行业协会存在着“官方合法性和社会合法性”两种维度的合法性判定标准，官方批准成立的协会才以政治合法性认可。地方足协的生成模式和成长路径与政府的管理职能转变、调整以及机构改革有着密切的关系，其最初是由政府自上而下设立和主动建构的。自1949年以来，国家相继成立了诸如中华全国体育总会、中央人民政府体育运动委员会（中华人民共和国体育运动委员会）的全国性体育协会。1956开始在各行业、各系统设立地方体育协会和基层体育组织[17]，显然，这种政府委托授权而形成的体育协会当然具有了合法性基础。但是，其权力来源不是来自会员的让渡集成，社会和会员的认同度和服从性不高，此时的足协是以一种半官方性和半民间性的“混合形态”而存在，协会功能的发挥、行业自律性以及协会的独立性都不高，这造就了政府、俱乐部、球员、球迷等多元利益相关者的需求无法满足。在足球协会与政府“脱钩”的大背景下，传统的体育管理模式己经解构，地方足协的改革与体育行政管理机构的脱钩工作正在进行中，各级足球协会脱钩之后的业务与财务联系尚未与中国足协、地方政府及其他业务相关组织之间建立起来，尚未获得公共空间和制度空间的“话语权”，相比政府和市场，地方足协的权力还较弱，导致其组织目标出现弱化及偏移。随着地方足协授权方式的转变，社会认同感将会大大增加，会员单位的服从性可以得到增强，社会服务职能将进一步被强化，地方足协改革提升的空间将会获得较大的拓展。

2.2.2 “条块”模式束缚下地方足协职能异化

在中国“条块”模式下，各地方足协基于各自的利益导向和价值认知对足球政策的执行具有差异性和碎片化的特征。“条”是指从中央到地方各级政府中的业务内容性质相同的职能部门，即，中国足协—省足协—市足协—县足协—镇足协;“块”指的是各个层级的地方政府由不同职能部门组成，包括省、市、县、乡（镇），城市的街道办事处。地方足协的管理体制是由上一级协会和地方政府双重管理。上一级协会在指导与服务地方足协的名义下，将其决策更好地践行下去。“脱钩”后的地方足协实际上仍为地方体育局的直属机构，自然受地方政府部门管理。虽然去行政化可以撤销地方足球管理中心，由于资源禀赋的依赖性、地方足协自生能力的缺乏，行政管理“条块”模式的束缚，地方足协具有社会组织和准行政部门的双重身份，处于权力的真空状态，真正的权力是由当地体育行政部门掌控。同时，在国家足球竞技发展体系之中，地方足协作为地方政府的代表参与国家体育利益的博弈，组织架构和运行机制难以摆脱行政的路径依赖，表现在经费来源、人事安排乃至工作职能都要依靠政府的行政主导。地方足协在积极探索和实践自身运行发展方式时仍将完成政府交办的事宜作为首要任务。“条”的特色决定地方足协将提供专业化、技术化的服务水平作为自己的行动逻辑，“块”的模式要求各级地方政府围绕上级政府发包目标进行“以竞技成绩”的属地化竞争，这无疑将加剧地方政府与地方足协之间利益的冲突。政府任务、竞技成绩指标的要求致使地方足协选择的功利化、职能的异化，往往把服务本地区足球发展的职责让位于上级政府和协会利益。

2.2.3 地方足协的谈判能力较弱

行业协会为了增进协会成员的利益，往往可以通过发挥自己的游说能力和政府与社会谈判来达成有利于自身发展的公共政策，同时通过游说还能获取外部资源来提升协会自身的影响力，从而推动产业或经济的发展[18]。在地方足球的发展过程中，其实就是地方政府、社会、地方足协三个主要利益主体社会谈判能力高低的较量，三者之间通过相互的妥协博弈从而决定着地方足球的发展状态。综合社会资源占有量的多寡、行政权力惯性的大小、足协产品及服务选择替代率的高低、足协会员单位市场运作能力和社会影响力的强弱等差异性进行全面客观的考量，结果不言而喻，地方足协的谈判能力最弱。这也决定了继中国足协与国家体育总局“脱钩”以后，地方足协与地方体育行政部门“脱钩”改革是又一个重要且具有挑战性的工作。伴随着中国政府职能转变和社会机构转型，地方足协应将提升其与政府和社会的谈判和游说能力放在一个重要的位置，以适应地方足协的“脱钩”改革。

2.2.4 地方足协形成和变迁的政府主导性

地方足协与政府依附关系伴随着我国的改革开放、经济体制转轨、地方分权体制改革、足球职业化改革等制度性和结构性变革而改变。在整个过程中，政府权力结构的变化和市场经济体制的影响，以及政党对协会的渗透和行政控制都是地方足协依附样态形成的重要原因。地方足协是体委改革和政府职能转型催生的结果，生来带有深深的体制内烙印。在改革发展过程中，地方足协一直以来凭借依附业务主管单位的资源和关系方面庇护来获取发展条件，自治能力较弱，同时受双重管理体制的约束，其与政府、企业组织三方一直处于博弈过程中，使得地方足协的发展具有了一种整体性的依附式典型特征。在“条块”模式下，地方足協的管理与中国足协的管理具有一致性。国家从1956开始先设立全国性体育协会（中国足协），再向下设置了延伸到省市、地市、县区的地方体育协会，是政府结合自身改革、加强足球行业管理和社会管理的需要自上而下主动建构的。行政主导性、行政依附性及政社不分是此阶段足协的突出特征;随着经济和社会转型的推进、社会力量的不断壮大、所属会员俱乐部服务诉求表达意愿的日趋增强，由足球协会依附样态所导致的资源争夺和利益分配的矛盾和弊端日益凸显，并已经成为了我国足球改革有序推进的障碍;直到2015年国家体育总局才进行了去行政化的足协改革，撤销了足球运动管理中心。目前，地方足协的“脱钩”改革有的已经完成，有的还在进行中。但是，地方政府希望通过地方足协实现本地区足球项目的发展来向上谋求更多的政治和经济利益，其不仅操控地方足协的改革、人员任命、经费分配，甚至对协会的决策和改革路径的选择也进行干涉。这不仅钝化了地方足协的自主发展能力，而且也导致了对地方足协外部发展的过度控制，最终影响了地方足协社会功能的发挥和可持续性发展。

3 地方足协的自主型发展路径

3.1 协调政府与协会关系的自主性和镶嵌性

2007年国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》要求“各级人民政府及其部门要进一步转变职能，把适宜于行业协会行使的职能委托或转移给行业协会。”其中“适宜于”范围大小的不确定给予政府较大的自由裁量权，政府可依据强制力一直行使着部分行业协会的职能，此规章对地方足协政社分开改革的指导意义不大。现实中地方政府与地方足协在职能、人事、财政来源、机构设置等方面存在复杂的关系，尤其是二者的职能如何划分、政府职能如何向协会转移等问题在理论与实践上尚处于摸索阶段。地方足协管理实施的职能是否有越俎代庖之嫌？还是本分内的应尽之职？这要厘清其执行的是政府职能还是行业的自组织职能？如果是行业管理与行业自律，那么二者的内涵与外延又将如何界定？诸如此类问题的明晰将决定着地方足协改革的进程和方向。依据新经济发展社会学家武考克对自主和镶嵌的界定来看，地方足协与政府的关系明显具有自主性和镶嵌性的双重特征[20]。一方面，地方足协的发展与运作是紧密嵌套于国家与地方政府的制度环境内的，地方足协所依赖的资源也多为国家和地方政府所直接或间接控制;另一方面，国家与地方政府对地方足协仍具有全面性的穿透作用。国家和地方政府通过正式和非正式规则对地方足协的发展进行约束和规范，将其框定在政府的可控范围内。

在全球治理变革背景下，自主性发展的程度已成为全世界行业协会组织面临的重大议题和挑战，是衡量行业协会组织发展优劣的关键要素[13]。在我国目前特殊的环境下，我国地方足协自主性发展不是绝对意义的、刻意与政府分离的抽象自主性，而是超越“结构型自主”的“内在型自主”。为了能动地回应地方足协所面对的复杂的制度环境，这就要求发展初期需要选择“依附式自主”的方式[21]，逐步实现与地方足协的脱钩。因为，此时地方足协深深地镶嵌地方政府内，其自主性严重不足。地方足协承接政府转移职能的能力不具备，地方足协独立运作的良好制度环境尚未形成，地方足协短期内实现完全独立的条件尚不充分，地方足协的许多职能依然掌握在政府手中，地方政府的管理与地方足协自身的发育成长未能有效地协调起来。因此，近期应将协调好政府、市场与社会的关系，充分发挥它们的作用作为主要的政策目标，实现地方政府与地方足协分离作为长期的发展目标，顺应中国足协与社会关系变迁、市场力量不断壮大的现实，重构地方政府与地方足协相互依存、交互作用、共同发展的关系。

3.2 实施“内源发展”战略，走“强国家—强社会”的能促型道路

“内源发展”是一种机会导向的内生创新机制，不是结果导向的外部推动方式。其战略要求地方足协自身内部要形成新的生产组织方式，地方政府力量逐步从主导向辅助转变，政府角色由担纲主体到从属调整，开始确认、支持俱乐部、草根体育组织等在地方足球发展中的主体地位，实现协会职责定位的社会会员服务的回归。针对地方足球发展的阶段和地域特征，首先，进行发展理念革新。宏观上要确认地方足协新的生产组织方式，引导和促进其进行内生创新;微观上要突出机会导向，拓展和培育地方足协参与地方政府治理和公共体育服务供给等能力。其次，在施政途径上要求进行“解制”和“赋能”。“解制”就是通过法规制度确认地方足协的权力和义务，解除限制地方足球发展的体制机制瓶颈，释放地方足球发展中蕴藏的能量，激发地方足协服务社会的创造力和主动性。“赋能”就是正视地方足球发展的阶段性、经济支持、政策扶持和引导等因素与其他发达地域存在的实际差距，根据不同区域的资源禀赋来对各地方足协的发展给予资金和政策上的扶持，以提升足球利益相关者参与地方足球管理、公共体育服务供给等的能动性，逐步实现地方足协的自生能力。具体可落实在业余足球联赛的组织与承办、教练员及裁判培训、后备人才培养等各个方面。每年按照“城市赛—大区赛—全国总决赛”分级运作城市业余足球联赛;对足球欠发达地区进行全面的考察和评估，依据人力、设备、技术等存在的问题分别投入专项资金和优惠政策;积极探索青训中心的建立、并将其与学校和地方俱乐部等协同发展。

“强国家—强社会”式的能促性发展道路要求政府通过有效介入地方足协发展过程形成政府力量向社会力量的传递，实现政府权力向社会权力的转化与传导，促进社会网络的再生产与社会参与的扩散。其不仅能反映政府能促方式和行业协会功能的变迁，也能体现政府行为与行业协会的互构所带来的政府能力变革过程[22]。此路径既能摆脱依附性过强而导致的政府对地方足协自主性的侵蚀，也能减弱地方足协自主性不足而引起的足协能力欠缺等问题。具体可以通过政府给予地方足协资金补助或税收优惠、财政补贴等各种政策，使其能够成功、高效地承担政府转移出来的公共体育服务。藉此，地方足协内在自我提升的意愿和能力将受到激发，政府扶持其发展的合法性、渗透能力和控制能力也都有所增强;政府能促过程中资源的分享与合作可以扩展地方足协的自治空间，增强其自治力量，逐步摆脱行政力量垄断主导的一元治理局面。总之，依据当前中国职业足球发展的阶段特征及其职业足球中长期发展规划的总体任务要求，政府应不断健全政策法规体系来培育地方足协的自生能力以实现对其有效的干预。比如，政府可以出台向单项体育协会（地方足协）购买公共体育服务、增加政府拨款、加强监督管理等多种优惠政策，促使行政权力的人治走向基于法律和其他规章制度的法治，逐步摆脱地方足协对资源、要素和行政权力的依赖，有效降低政府对足球发展的过多干预，确保“内源发展”战略和“强国家—强社会”能促型路径的实施。

3.3 加强自身建设，增强自生能力

3.3.1 回归社团的本质属性

2015年出台的《方案》明确规定：“中国足球协会是具有公益性和广泛代表性、专业性、权威性的全国足球运动领域的社团法人”，“地方、行业足球协会参照中国足协管理体制调整组建，按照中国足球协会章程以会员名义加入中国足球协会，接受中国足球协会行业指导和管理”[23]。可见，中国足协的性质已由事业单位的行政授权转向社团组织的法规授权，这为遵循项目行业发展规律的地方足协的改革指明了方向。为此，在未来发展中，地方足协应进行权力来源变革，从政府委托授权向会员授权转变，回归社团的本质属性，实现服务职能从服务于政府向服务于会员和其他利益相关者的变迁。这种委托代理方式是协会成员通过一定的途径将包括权力资源在内的各种资源委托给地方足协，地方足协遵循“会员逻辑”的要求，积极发挥其社会化功能，扩大协会的社会代表性和社会服务能力，以促进其回归服务会员、服务社会的本源性规定，使其利用资源服务特定或不特定人群，在与其他社会组织的联系和互动过程中实现自主生存，实现委托人的公益理想和组织使命。当地方足协真正确立了社团的本质属性后，其可以建立其他各种地方体育协会自由联合体，不断释放和拓展服务会员的新职能、提高服务会员的效能、加强自身建设、提升组织能力、承接政府转移的职能或政府购买的公共体育项目，这无疑将成为地方足协谋求发展的重要前提。

3.3.2 發挥协会的经济职能

地方足协不应坐等政府职能的转变和制度环境的改善，应主动创造条件，努力找寻与地方政府目标的契合点，实现自身的变革。地方足协作为一个社会组织，其属性更类似于一个经济体，其良性发展不可能依靠体育行政部门的人为设计，应积极加强自主性建设，提高自身在地方足球治理体系中的地位，主动弥补政府能力的缺陷，激活现存的体制机制，实现对人财物等要素的真正支配权，用好政府引导性、支持性政策，提升其参与足球市场竞争、社会管理的能力，逐步推进地方足球发展的现代化进程。为此，地方足协自身应将积极承接政府职能、扩大经费来源、提高自生能力作为其最需解决的突出问题。具体可以在校园足球、地方足球竞赛组织与运营、裁判员和教练员培训等方面积极承接政府公共服务职能，获得政府的相关补贴。这种项目制是一种地方足协治理的全新体制设置和运作机制，它可以改变政府投入足球资源的决策方式，增强地方足协的自生能力。地方足协也应积极发挥自己游说政府的能力，说服政府改变对其的态度，由对其进行防范、控制转向推动并激发其充分发展，将足协的自主发展视为增强政府自身能力的必要伙伴。地方足协利用其在行为选择上的部分自主性，充分利用和挖掘自身资源优势，通过诸如培训、举办各种级别的比赛等获取相关收益，逐步来扩展足协的生存空间、提升其自生能力、推进地方足协自治发展。

3.3.3 完善法人治理结构

缺乏适当结构制度安排的完全的地方足协自治将可能会危及社会公正，导致社会冲突。地方足协作为一个法人团体组织，为保障其健康运行应通过立法规范其组织运行框架，确保其运作的独立性和公正性。第一，建立职责清晰，分工明确，各行其职，各负其责的权力机构、执行机构和监督机构，确保它们的协调配合，相互制衡。规范地方足协内部组织机构的组成、责任和运作，具体明确规定各机构的构成、职权、组织和决议方式、会员的权利和义务、会员代表、理事、监事的职责等。地方足协内部成立会员大会或者会员代表大会作为其权力机构，将理事会或者常务理事会作为其执行机构，监事会作为其监督机构，这样可以有效地实现不同层级机构之间、不同利益主体之间的相互制衡。第二，建立高素质的专业管理队伍。专业的人才可以恰当地保持俱乐部、协会、政府、社会四者之间利益的平衡，提高地方足协的组织效率。第三，完善规章制度。规章制度是地方足协进行实行法人治理的基础和的基本准则。严格执行年检制度、信息披露制度、强制审计制度等，使地方足协成立、变更、注销的登记符合制度要求，优化政府与社会关系，确保地方足协权力正当有效运作;按照《民间非营利组织会计制度》的要求，建立健全财务管理制度和会计核算制度等规章制度;参见广东省、天津市、辽宁省出台的《关于社会组织法人治理的指导意见》，各地足协应因地制宜地制定和完善内部法人治理规则;规范足协章程的制定程序、完善财务制度、选举制度等。总之，地方足协的法人治理要求所有权与经营权分离，涉及决策、执行、权力制衡内部治理，强化协会的组织意愿、使命、行业规制等自身能力的建设。

4 结语

随着市场经济的逐步完善，公民社会的到来，地方足协作为一个非营利性的社会组织，其行业组织的自律要求、所属会员的服务需求和诉求表达意愿日趋强烈，改革的趋势势在必行。在国家、市场和社会多方互动和复杂的制度环境下，我国地方足协的改革没有既定的制度安排可遵循，改革路径的选择和实行具有复杂性和特殊性。“依附理论”为揭示地方政府、地方足协和社会之间的互动关系提供了可行的分析框架，为地方足协依附政府现状及原因的阐释奠定了基础， “内在性自主”理论为我国地方足协自主性发展路径的选择和改革样态的实施提供了有效的解释和指导，这使得地方足协可以有效地应对各种复杂性、多样性和动态性的社会及政策议题，从而形成一种地方政府与地方足协相互增权、共同形塑的治理格局。

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