加强绩效和预算管理融合 提升项目管理水平

陈光升

摘 要：系统梳理预算管理和绩效管理的内容和存在的问题，分析预算管理和绩效管理的联系与区别，以提升项目管理水平为目的，从项目不同阶段分析预算管理和绩效管理融合的必要性和融合方式，对于推动全面预算绩效管理具有积极的参考意义。

关键词：绩效管理;预算管理;融合

中图分类号：F812.3      文献标志码：A     文章编号：1673-291X（2019）20-0165-02

引言

绩效，从文字角度解释包含成绩和效益，用在项目管理方面，是指通过项目实施取得的成果和产生的效益。我国现行的财政支出绩效管理制度源自20世纪90年代的西方国家，并在结合我国的实际情况下逐步形成的，是“现行较为成熟的绩效预算管理方法”。

预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划，是财政制度的核心内容。中华人民共和国成立之后，通过渐进式的改革，逐步构建了与公共财政体制相适应的政府预算体系，促进了国家治理体系和治理能力的现代化。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。全面实施绩效管理要求将绩效管理贯穿预算管理的全过程，这决定了项目预算管理和绩效管理是密不可分的。中国财政科学研究院副院长白景明认为，全面实施预算绩效管理的核心是实现预算和绩效管理一体化。如何正确处理和应用好二者的关系，促进二者的融合，最大限度地发挥合力作用，是需要深入探索的课题。

一、绩效管理和预算管理的主要内容和存在问题的对比

（一）项目绩效管理的主要内容和存在的问题

项目绩效是指预算资金所达到的产出和结果，是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。项目绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果。

自2003年财政部出台关于绩效管理的第一个规范性文件《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预[2003]168号）以来，随着绩效管理的不断推进和深入，财政部又陆续下发了关于绩效目标管理、評价指标体系、绩效自评、绩效评价方法等相关制度办法，在一定程度上促进了项目绩效管理的推进。

但总体来看，绩效管理工作仍处于起步阶段，还存在以下问题：绩效管理理念还未牢固树立起来，“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的思想还不同程度地存在;绩效管理相关法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全，对预算绩效管理的保障支撑不强;绩效目标编制质量不高，指标体系、评价标准、专业人才队伍等基础建设相对滞后;激励机制还不健全，评价结果未能与预算安排有机结合，对预算管理的优化、促进作用尚未充分体现。

（二）项目预算管理的主要内容和存在的问题

项目支出预算是中央部门为完成其特定的工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。预算管理就是对项目预算的编制、审批、执行、清理、绩效考评等各个环节进行综合管理，是促进项目资金科学合理匹配和使用，保证资金安全和项目顺利实施的重要举措。1999年以来，为了适应构建公共财政体系的需要，国家陆续推进了部门预算改革、政府采购制度改革、收支两条线管理、政府收支分类改革、国库集中收付制度改革等“五位一体”的改革。《中华人民共和国预算法》（2014）（简称“新预算法”）颁布以来，进一步推进了全口径预算体系建设，强调预算公开透明、强化违法责任追究机制、硬化预算支出约束、建立跨年度预算平衡机制等，不断促进了项目预算管理的规范化、透明化。

随着社会经济的发展和财政体制改革的深化，管理制度不断完善，预算支出管理工作逐步规范。但对照新《预算法》要求，项目预算支出管理方面仍然存在一些不足，主要包括：项目支出与基本支出存在交叉重叠，经费预算安排不实;预算定额和开支标准调整更新不及时;预算审查力量薄弱，难以发现预算编制中存在的问题;预算支出管理不规范，预算监督监督不到位，监督的手段落后;预算绩效考核工作流于形式，没有发挥应有的作用等等。

二、项目预算管理和绩效管理的区别和联系

由上文分析可以看出，绩效管理和预算管理针对的对象都是“钱”和“事”，但各有侧重，二者既紧密联系，又有所侧重。

（一）项目申报阶段

作为项目绩效管理基础的绩效目标管理，是整个预算绩效管理系统的前提，包括绩效目标的编制、审核与批复，都要以工作内容和事项为依据，细化分解为具体可衡量的、一定时期内可实现的绩效指标，结合相关定额标准，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标。同样，作为项目预算管理基础的预算编制、审核、批复等管理工作也要坚持“以事定费、量价匹配”的原则，依据确定的工作量和相关定额标准编制项目预算。

（二）项目执行过程中

项目绩效管理要求通过绩效运行跟踪监控，对绩效目标运行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。同样，项目预算管理通过不同阶段预算执行考核、质量检查、财务检查等工作，突出预算的严肃性，规范项目预算支出行为和支出结构，确保项目资金运行安全、规范、有效。

（三）项目结题阶段

通过绩效评价对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性，是项目绩效管理的核心。此外，还要将绩效评价结果及时反馈给受评单位，促其整改;将绩效评价结果作为安排以后年度预算、政府决策、行政问责的依据;依法将绩效评价结果向社会公开，接受社会的监督。预算管理方面，主要通过项目清理、结题评审、竣工结算、经费检查验收等工作对项目经费使用情况、完成相应的工作量情况、产出结果及成效进行验收，确保经费使用效益。

区别主要体现在二者的侧重点有所不同。项目绩效管理以支出结果为导向，更加注重“钱”和“事”产生的结果和效益;而项目预算管理更加注重“钱”和“事”的合理匹配与资金的安全运行。

三、绩效管理和预算管理融合是提升管理水平的必然选择

财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预[2011]416号）指出，推进预算绩效管理，要将绩效理念融入预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分，逐步建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。由此可见，绩效管理和预算管理融合既是政策要求，也是实施全面预算绩效管理的必由之路。为促进绩效管理和预算管理的融合，需要做好以下几方面工作。

（一）加强项目申报阶段绩效目标和申报预算编制、审核、批复的融合

绩效目标编制应严格按照项目确定的技术方案逐一细化，要客观体现项目工作内容、工作量、预期成果以及相关质量和时效要求，不得人为减少指标数量和指标质量。预算编制也要以项目确定的技术方案为依据，严格按各项工作内容和工作量以及定额标准分别测算落实经费。确保申报预算依据的事项和工作量、绩效目标申报的事项和数量指标、项目技术方案确定的事项和工作量三者对应一致，互为支撑，互为依据。同样，绩效目标和申报预算审核、批复也要注重三者一致，确保量、价、费匹配。

（二）加强项目执行过程的预算和绩效执行监督的融合

目前，相对于绩效目标管理和绩效评价工作，绩效监控工作属于薄弱环节，普遍通过项目进度检查、质量检查等工作携带进行。而项目执行过程中的预算管理工作主要通过不同阶段预算执行率考核、财务制度等进行约束，且各單位、各部门也各有差异。因此，这两部分管理工作不仅需要加强，还需要扩大融合范围，与质量检查、进度考核等工作同部署、同开展，共享管理成果，以节约管理成本，提高工作效率，减轻项目单位负担，逐步避免“重分配、轻管理”的不合理现象。

（三）强化项目结题阶段预算和绩效管理融合

项目完结后，一般需要进行项目成果评审验收、项目经费竣工结算、项目绩效评价等工作，而且各项验收和评价工作均分别进行，不仅重复工作量大、不能及时共享管理成果，而且效率低下，造成资源浪费。绩效评价是绩效管理的核心工作。绩效评价工作从内容上看侧重经济性、效率性、效益性等方面的评价，涵盖了项目成果、项目资金、项目实施进度、项目质量等方面的评价，相比成果验收和经费结算等管理工作更加全面。因此，在项目结题阶段可以探索以绩效评价为总纲，融合项目成果验收和经费结算验收等管理工作，以利于共享管理成果，节约管理成本，提高工作效率，减轻项目单位负担，也可以促进绩效评价结果更加客观、全面、准确。

（四）加强绩效管理和预算管理成果的融合应用

一方面要将绩效评价结果和预算管理成果及时反馈给受评价单位，促其整改完善，增强预算支出责任意识;另一方面，要进一步推进绩效评价结果与预算安排相结合的激励约束机制建设，促进项目绩效管理和预算管理结果的应用，优化资金安排，避免“重支出，轻绩效”的不合理现象。此外，还要在一定范围内对管理结果进行公开，鼓励先进，鞭策后进，不断推进项目管理水平的提升。

（五）加强绩效管理和预算管理基础建设工作的融合

进一步完善绩效管理和预算管理相关制度办法，保障预算绩效管理工作有制可依、有规可守;积极推进预算管理和绩效管理监控信息系统建设融合，加强对项目执行监控的支撑;针对不同专业类型项目的特点，完善绩效目标指标体系、绩效评价体系、预算定额标准，促进指标体系、定额标准互为支撑，推动绩效目标编制与审核、预算编制与审核、绩效评价等管理工作的融合，有效资源配置，切实提高资金产出效率。

参考文献：

[1]  黄国铸.对强化行政事业单位预算支出管理的探讨[J].经济与社会发展，2016，14（4）：1-5.

[2]  裴育.改革预算制度 完善国家治理[EB/OL].中国社会科学网，2018-06-06.

[3]  王胜华.典型国家财政支出绩效评价经验借鉴与启示[J].财政科学，2018，（6）：145-154.

[4]  胡晓宁.财政预算管理模式研究[J].财税审计，2015，（9）：112-119.