论法治化语境下的公共危机管理问责制

张鹏

上海外国语大学国际

工商管理学院公共关系学系副教授

汪子仪

上海外国语大学公共关系学系2016级本科生

中国正处于社会转型期，国家的现代化建设已进入新阶段。同时，影响公共安全和社会秩序的危机形态更加复杂化，公共危机管理成效成为国家治理水平的衡量指标。公共危机管理问责制的出现与人们对突发公共事件的理解密切相关，在公共危机管理中引入法定化的问责制具有重要价值。本文从管理学和法学的角度透视了公共危机管理中的问责制内涵及意义，对于我国公共危机管理中现有的问责制进行反思，提出了完善公共危机管理问责制的可能路径。

一、公共危机管理问责制的理论基础

公共危机是指某种不可避免的突发性事件对公共安全产生破坏性影响，从而对正常状态下的社会生活造成威胁的状态。公共危机具有突发性、紧急性、不确定性、社会性等特征，而且公共危机在表征上看还不一定就是突发事件，前者是一种情境与状态，后者更符合时点状态这一特征，但是公共危机管理与突发事件应急管理在通常情况下是可以等同的。公共危机管理强调了政府作为社会管理者角色在危机情境下的主观能动性，主要是从预测感知危机到高效处理并解决危机。而公共危机管理问责制，指的是因为公共危机的发生、扩大或应对不利，由负有职责的官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任的制度。

从微观角度透视组织与公众关系，深入思考问责制在公共管理中的属性是追溯公共危机管理问责制法理基础的必由之路。20世纪60年代末，新公共管理运动将契约理论引入公共领域。社会契约理论某种意义上是现代化国家建立社会制度的基石。在公共危机发生的情境下，问责制便相当于是政府管理过程中民主的产物。从法学角度而言，也可以用“委托一代理”模型来看待问责制，人民对公权力享有所有权但是却不直接行使它，而是交给政府作为代理人代为行使。在此情形下，问责是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方（个人或机构）有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。代理方不仅有义务代表委托方执行任务并向其做汇报，还有义务告知委托方有关委托方的行为及决策，如果因此行为而發生不利情形，代理方必须对此负责，委托方有权质询和监督其责任的履行。总之，政府及政府官员等公权力实体在享有公权力的同时，也要承担风险责任，这体现了法治化语境下权责对等、权责统一的行政体制。

二、公共危机管理中问责制的建构意义

在厘清问责制内涵的基础上，我们需要再从宏观角度探索问责制的功能，即“为何问责”，以研究问责制的价值及构建意义，从而进一步证实在公共危机管理中建立问责制的必要性。在法理学中，法律责任的功能主要包括三种：预防功能、救济功能、惩罚功能，公共危机管理包括危机预防、危机处理、危机解决、机制建立等阶段。在公共危机情境下，法律法规及规章惯例已经建立了针对具体情形的特定对象的责任追究制度，仅聚焦于事后弥补。但问责制作为公共管理体系中的特殊制度，更多的是运用柔性监管的手段进行诱导，使问责制中的客体主动留意公共危机管理的四个阶段，而不是被动迎来危机事后的追责风暴。基于“软实力”这一概念的启发可提出，问责制是否存在某种意义上“软”法的功能，而这“软”法又是如何实现其治理能力的呢？

有学者提出问责制主要功能有两点：一是激励，二是回应。新公共管理研究早就将公共部门的问责关系解释为基于“委托一代理”关系下控制道德风险的一种激励机制。他们认为，“问责是使代理人对其行为承担责任的过程”，“问责概念包含两层意思，它不仅使代理人有被问责的压力，同时也会使代理人获得责任的意识”。而回应机制特别体现了问责制中隐含的政治责任，当代理人执行任务不符合委托人的预期时，应该对民意有所交代，这是在公共危机管理中直接实现民主的根本方式。此外，作为激励机制的问责制不仅仅只对代理人产生作用，提升了其行政能力和公信力，而且问责制作为预防、化解和补救危机的有效手段，也是彰显人民主权，推进全面依法治国和中国民主政治建设的重要途径。因此，可在问责制对于制度自身优化的影响的基础上，提出问责制的第三点功能——治理。

三、中国公共危机管理问责制的法治化发展

根据时间序列，纵观中国共产党党内问责制度发展的重要脉络如下：自1945年成立以来，党的七大党章规定围绕坚持正确路线、开展党内责任追究;1982年，党的十二大党章规定第一次在文献中明确提出责任追究的概念;1998年11月，中共中央颁布实施《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，明确了责任内容，专设了责任追究一章，规定了责任追究的7种情形;2004年10月，党的十六届四中全会上第一次在文献里出现“问责制”的表述一一《关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“依法实行问责制”;2009年6月，中央办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，党内法规中首次提出问责的概念;2010年3月，《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法》颁布实施;2012年11月，中央纪委向党的第十八次全国代表大会的工作报告强调，“严肃查处违反制度的行为，提高制度执行力”，“加大对违反责任制行为的追究力度”;2013年11月，十八届三中全会决定提出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”;2014年中纪委强调“有错必纠，有责必问”，十八届四中全会决定提出“完善纠错问责机制”;2015年，十八届中纪委第五次全会工作报告强调，“没有问责，责任就落实不下去”，“动员千遍，不如问责一次”，“问责一个，警醒一片”;2016年1月，十八届中纪委第六次全会工作报告指出“使问责形成制度，成为常态”;2016年6月，中共中央政治局召开会议，审议通过《中国共产党问责条例》。

横观与公共危机管理相关的法律法规，我国政府在公共危机管理方面的立法取得了_一定成就，并不断扩大完善其体系。比如1997年公布，经2009年、2015年、2016年三次修改的《中华人民共和国防洪法》、2002年的《中华人民共和国安全生产法》、2008年的《中华人民共和国防震减灾法》、2011年的《中华人民共和国煤炭法》等等，以及可直接应用于突发事件的应对和处置的《中华人民共和国突发事件应对法》，确保了政府面对突发事件也能依法执政，体现了依法治国的观念。

综上，公共危机管理中的问责制实现了从“权力问责”向“制度化问责”、从“过错问责”向“有错要问责，无为也要问责”、从“行政领域”向“党政干部领域”、从突发性事件问责向全方位问责的转变，提升了中国公共危机管理的治理水平。

四、公共危机管理问责制的提升路径

现阶段中国正处于转型关键期，国际形势与国内社会变化因素都很多。从层出不穷的公共危机管理案例中也不难发现，中国特色的公共危机管理问责制也在穩步发展中，这使得公共危机管理体系逐步完善，治理水平不断提高，同时，一些失败的案例反映了中国公共危机管理体系存在的一些问题与不足，这需要我们提出“如何问责”，寻求公共危机管理中问责制的提升路径。

现有公共危机管理问责制的问题及不足在于：（1）中国公共危机管理问责制的构建尚不完整，已有制度仍然存在具体性不强、科学性不足等适应方面的问题，无论是问责制的不健全还是公共危机管理中其他制度的不足，制度发展的不充分不平衡阻碍了共危机管理制度的发展;（2）由于制度残缺导致的主体和客体不清，责任难以限定，评判标准难以把握，效度无可分析;（3）公共危机管理问责制的机制缺乏活力，公共危机管理中的问责制其实主要还是政府官员问责，且局限于上下级之间的同体问责，缺少异体问责规范问责制，且社会大众的法律意识、对于公共危机管理及问责制实行公民权的意识薄弱。

可能的改进路径：（1）引进多元化问责主体，尤其是“异体问责”，比如媒体、公众，有助于查清危机背后的深层原因，应该加强民意机关的建设及拓宽民意表达渠道，做个问责为人民服务、让人民满意的政府;（2）扩大问责客体对象范围，虽然通常情况下公共危机管理中的问责制看似与政府官员问责制不分你我，但是公共危机管理中的问责客体不仅可以是人，亦可以是问责制度、问责政策、问责风险问题等等，问责只是手段，并非目的，从个人问责到制度问责、结构问责、价值问责，是公共危机管理的内在要求;（3）健全问责机制的相关配套制度，明确国内外问责机制运作的内在差异，并结合当代中国行政体系的运作实际，明确问责程序中的启动、调查、决定、申诉和执行各环节的不可或缺性，以及在危机情境下的紧迫性。在公共危机面前，构造改革动力大于阻碍的动力机制，强化社会权力对于政府权力的监督，实现危机中的变革;（4）科学构建公共危机管理中的问责标准，单纯以过错问责会有失公平打击工作积极性，单纯以结果问责会使政府倾向于隐瞒，应在科学统一的问责标准下，充分发挥绩效评价和问责的导向作用和激励作用，从而努力提升政府公共危机管理效能。