农户农地流转行为与宅基地退出行为的悖离失调研究<br/>——以安徽省金寨县为例

农户农地流转行为与宅基地退出行为的悖离失调研究
——以安徽省金寨县为例

2019-10-16费罗成

中国土地科学 2019年8期

高瑞，费罗成

（安徽师范大学地理与旅游学院，安徽芜湖 241002）

1 引言

当前，中国农村地区正处于“大变革、大发展”时期，各项土地制度改革应运而生。作为农村最重要的土地要素、农民最关心的资产要素，农地和宅基地的制度改革是农村土地制度改革的重中之重，已经成为实施乡村振兴战略的关键要素。在此背景下，全国各地开展了形式多样、规模不一的农地流转和宅基地退出等政策探索。据相关资料显示，截至2017年底，全国家庭承包耕地流转面积5.12亿亩，流转率达到37%①参见《关于政协十三届全国委员会第一次会议第2154号（农林水利类205号）提案答复的函》，http: //www.moa.gov.cn/gk/jyta/201809/t20180905_6156890.htm。；33个“三块地”试点改革县（市、区）已腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩②参见《国务院关于农村“三块地”改革试点情况的总结报告》，http: //www.sohu.com/a/285234501_480400。。在此过程中，一些地区以“土地资源、人力资源、工商资本”要素的统筹联动改革，实现了农业升级、农民增收、农村发展，但也有地区存在农地流转与宅基地退出的不协调现象，影响了乡村振兴。如有农民退出宅基地后，继续保有农地却抱怨耕地太远，无法耕种[1]；有村庄40岁以下村民基本离乡务工，农地大多流转，但却有1/3村庄房屋常年空置[2]。这些农户的不合理农地流转与宅基地退出行为不仅影响了自身的幸福感和获得感，还制约了当地农村土地资源优化配置，已成为农村土地制度改革不可回避的问题。

近年来，农户农地流转行为研究可以概括为两个视角，一是微观视角，包括农户分化[3]、农户认知[4]和农户意愿与行为差异[5]等方面的研究；二是宏观视角，包括整体行为特征[6]、农地流转方式[7]、行为的影响因素[8-9]等方面的研究。宅基地退出研究成果则较多集中于宅基地退出意愿[10-15]与机制[16]，对农户宅基地退出行为的研究还不够多，仅有少数学者关注到宅基地有偿退出行为[17]、宅基地差别化响应行为[18]等。从现有文献看，虽然农户农地流转与宅基地退出行为均有一定研究成果，但目前大都从农地或宅基地的单一视角切入，只有少量文献在政策建议部分提及未来要建立联动机制[19]，缺乏农户农地流转与宅基地退出行为的联动研究。

农村土地系统是由农地、宅基地等多要素构成的复杂系统，只有充分发挥土地内部各要素的联动支持作用才能“合力”促进乡村振兴。鉴于此，本文以安徽省金寨县为研究案例，探讨农户农地流转与宅基地退出行为的悖离失调现象，为农村土地制度改革和乡村振兴战略实施提供借鉴。

2 理论分析和研究假设

在农地和宅基地“三权分置”的政策背景下，农地流转通常是指农地经营权在不同主体间的转移，宅基地退出通常是指宅基地资格权的完全退出。当前，考虑到农地社会保障功能，农户更倾向流转农地经营权，而不是彻底退出农地承包权；鉴于宅基地的特殊财产角色，进城农户更倾向于彻底退出宅基地资格权，而不是流转宅基地使用权。为此，结合实地调研情况，本文聚焦农户的农地流转行为和宅基地退出行为，并尝试从“意愿—行为”的关联逻辑来建构两者关系的理论模型。

现有文献证实，农户农地流转意愿和宅基地退出意愿具有一定关联性。一方面，土地的顺利流转会明显提高农户退出宅基地意愿。研究表明，不同流转类型的农户，宅基地功能诉求差异会造成其对农村宅基地不同的依赖度，如转出户的弱依赖度会显著增强农户宅基地退出意愿[20]。农地流转与否、农地流转制度安排会显著影响“在村劳动力”取得城市户籍的意愿，进而影响宅基地退出意愿[21]；另一方面，宅基地退出也会显著影响农地流转意愿。宅基地退出将直接实现人的流动，而农地具有不可移动性，“人地分离”现象将提升农户农地流转意愿。研究表明，农户退出农村宅基地后，集中居住模式与农地规模经营具有显著相关性，可以提升农地流转意愿[22-24]。

根据计划行为理论（TPB），个体的行为意向直接决定个体行为[25]，该理论对农户意愿与行为的发生过程具有很好的解释力和预测力[26]。即在农户农地流转与宅基地退出过程中，意愿作为行为的先导，往往会影响农户实际行为[27]。意愿的关联性也将影响行为的关联性。因此，在前述农户农地流转意愿与宅基地退出意愿存在关联的背景下，农户农地流转行为与宅基地退出行为之间很可能具有关联性（图1）。

图1 理论分析框架Fig.1 Theoretical framework

为此，本文提出研究假设：农户农地流转与宅基地退出行为之间存在关联性。

3 研究案例区与研究模型

3.1 研究案例区

为验证上述假设，选取农地流转和宅基地退出均较为典型的安徽省金寨县作为研究案例区。金寨县位于安徽省西部、大别山腹地，是全国首批15个宅基地改革试点地区，也是农地流转与脱贫攻坚紧密联系的典型地区。据《2018安徽统计年鉴》和《金寨县土地利用总体规划（修改）（2006—2020）》，当前全县有农户159 323户，农民621 361人，耕地39 320.00 hm2，宅基地12 839.35 hm2。

据《2018年金寨县人民政府工作报告》，截至2018年，全县自愿有偿退出宅基地30 070户，累计腾退复垦宅基地2 466.67 hm2。同时，据《金寨县乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，截至2017年，全县农地经营规模化率已经达到51%。作为农村土地制度改革试点中唯一的国家级贫困县，金寨县把农地流转、宅基地退出和扶贫攻坚等改革措施进行有机结合，是农地和宅基地联动改革的典型地区。

3.2 数据来源

本文数据来源于课题组2016年7月在金寨县的农户问卷调查。调查采用分层随机抽样方法，从金寨县北部、中部和南部地区抽样了4个乡镇（白塔畈镇、梅山镇、青山镇、天堂寨镇）。随后，以简单随机抽样法选择若干农户家庭，以参与性农村评估法（PRA）开展入户访谈，调查同一农户的农地流转和宅基地退出行为选择。调查共发放410份问卷，全部回收，有效问卷397份，有效率为96.8%。其中，农户仅流转农地的问卷有61份，仅退出宅基地的问卷有128份，既流转农地也退出宅基地的问卷有49份，未流转农地也未退出宅基地的问卷有159份。

从问卷结果看，受访者男性和女性各占48.36%和51.64%，年龄超过50岁的占51.13%，而教育程度初中及以下占87.15%，说明受访者年龄总体偏大，教育程度偏低，符合当前从事农业生产农户的现状。从宅基地利用程度看，有46.85%的农户宅基地全部在用。

3.3 研究模型

3.3.1 变量选择与赋值

根据研究假设，确定因变量为农户农地流转或宅基地退出行为是否发生，自变量为农户农地流转或宅基地退出行为的影响因素。综合其他学者研究[6，17-18，28-29]和案例区调研情况，将农户个人家庭特征、宅基地状况、农地状况和政策完善情况作为农地流转和宅基地退出行为影响因素。其中，农户个人家庭特征包括性别、年龄、教育程度、职业、户籍属性、家庭收入来源、是否已在城镇定居、家庭农业收入比重、家庭总人口数、需要赡养的老人数、需要抚养的子女数和常住人口数（在家居住6个月以上）；宅基地状况包括宅基地数量、宅基地利用程度；农地状况包括耕地面积；政策完善情况包括社会保障是否解决、宅基地退出政策满意度、农地流转政策满意度（表1）。

3.3.2 模型构建

因变量“是否流转农地”和“是否退出宅基地”有“是、否”结果，是典型的二分变量，可以建立logistic模型来描述。具体二元logistic回归模型表示为：

假设P是农户农地流转或宅基地退出的概率，则未流转或未退出的概率为1 -P，故：

表1 模型变量说明Tab.1 The description of model variables

式（1）—式（3）中：χi表示农户农地流转或宅基地退出行为的影响因素；αi为影响因素的回归系数；α0为常数项；n= 18。

农地流转和宅基地退出模型中自变量由两类组成：一是两者共同变量，二是各自特征变量。其中，自变量x1～x12、x15、x16、x18代入农地流转模型，自变量x1～x12、x13、x14、x16、x17代入宅基地退出模型。

4 农户农地流转与宅基地退出行为的关联分析

4.1 农户农地流转与宅基地退出行为的实践现状

在问卷调查过程中，为揭示农户两类行为的关系，询问同一农户的农地流转行为和宅基地退出行为选择。从实地调查结果看，金寨县农户对农地流转和宅基地退出的选择存在一定差异性（表2）。在调查样本中，47.61%的农户选择流转农地或者退出宅基地之一，既流转农地又退出宅基地的农户较少，只占样本农户的12.34%，反映了两类行为一致性并不是农户的主流选择。深究之，这是当前发展阶段农户生计选择的客观结果，揭示了在农户层面客观存在着农地流转行为和宅基地退出行为脱节的现实。

4.2 农户农地流转与宅基地退出行为的影响因素比较

运用SPSS统计软件进行二元logistic回归，采用“向后”方法进行单因素显著性检验，筛选自变量。为揭示农户农地流转和宅基地退出行为的关联性，将两个因变量互为重要自变量，与筛选后的自变量共同进行多因素logistic回归分析，分别输入“协变量”“分类协变量”中进行回归运算（表3）。结果显示农地流转、宅基地退出模型的霍斯默—莱梅肖检验表中显著性值分别为0.195＞0.05、0.988＞0.05，预测总体正确百分比分别为73.3%、64.5%，表明模型的拟合效果很好。

4.2.1 农户农地流转行为的影响因素

“是否已在城镇定居”“需要抚养的子女数”“耕地面积”都与农户农地流转行为呈现显著正相关，“常住人口数”则与农户农地流转行为呈现显著负相关。具体来说，“考虑定居”城镇因素在5%水平上通过显著性检验，说明农户一旦在城镇生活定居，则其老家的农地会大概率发生流转；需要抚养的子女数越多，农户家庭支出越大，也更易促使农户流转农地以便外出务工；农户拥有的耕地面积越大（样本均值1.82亩），其流转农地成功的可能性越大，越易促进农户农地流转行为发生。另一方面，农户家庭常住人口数（在家居住6个月以上）越多，农户滞留农村生产、生活的可能性越大，其流转农地的可能性越小。

4.2.2 农户宅基地退出行为的影响因素

“需要赡养的老人数”和“宅基地退出政策满意度”都与农户宅基地退出行为呈现显著正相关，“家庭收入来源”、“是否已在城镇定居”、“常住人口数”和“宅基地数量”则与农户宅基地退出行为呈现显著负相关。具体来说，家庭需要赡养的老人越多，则医疗和养老需求越高，农户越倾向于退出宅基地来脱离农村、融入城市；宅基地退出政策满意度越好，则农户越有获得感和保障感，退出宅基地的可能性越大。另一方面，农户家庭收入来源于“种、养殖”业在1%水平上通过显著性检验，表明农户家庭收入来源越偏向于第一产业，其退出宅基地的可能性越小；“考虑定居”城镇在5%水平上通过显著性检验，说明农户在城镇生活定居后，对宅基地价值期盼越高，越影响退出宅基地行为；农户家庭常住人口数越多，农户滞留农村生活的可能性越大，其退出宅基地可能性也越小；农户拥有的宅基地数量越多，宅基地总面积越大，其对宅基地的未来预期总价值越高，越倾向保留宅基地。

表2 样本农户农地流转和宅基地退出的行为选择Tab.2 Behavior selections of sample farmers’ farmland transfer and rural residential land withdrawal

4.3 农户农地流转与宅基地退出行为的关联性

为揭示农户农地流转行为和宅基地退出行为的关联性，将农户两类行为互为重要自变量代入上述模型。从模型结果看（表3），农户农地流转行为因变量，宅基地退出行为自变量的显著性为0.973＞0.1，不具有稳健的统计显著性；同样，农户宅基地退出行为因变量，农地流转行为自变量的显著性为0.716＞0.1，也未通过显著性检验。因此，当前金寨县农户宅基地退出行为不对农地流转行为产生显著影响，农户农地流转行为也不对宅基地退出行为产生显著影响，表明农户的两种行为并不显著关联。

综上所述，从实地调研现状看，农户选择仅流转农地或仅退出宅基地现象较为突出；从影响因素比较看，农户农地流转行为和宅基地退出行为影响因素的作用方向、程度及显著性存在明显差异；从模型模拟看，农户农地流转行为与宅基地退出行为之间并不显著关联影响。因此，理论上农户农地流转行为和宅基地退出行为之间应该有紧密关联，但实证调查显示两者之间存在明显的悖离失调现象，故假设不成立。

表3 模型估计结果Tab.3 The results of model estimation

5 农户农地流转与宅基地退出行为的失调分析与协调目标

5.1 农户农地流转与宅基地退出行为的失调分析

遵循“制度安排—治理结构—资源利用”的分析框架，从不同层级、不同维度剖析当前农户农地流转与宅基地退出行为存在悖离失调现象的原因。

5.1.1 制度安排差异

农地和宅基地制度是农户农地流转行为和宅基地退出行为的外部环境，但两者改革历程和现状安排却存在着明显差异，客观影响了农户行为。

1949年以来，农地制度和宅基地制度的改革历程存在着早期一致、后期分异的时序差异。早期阶段，农地和宅基地制度具备相同的“起跑点”和逻辑共通的路径选择，但改革开放后，差异显现。自1978年探索建立家庭联产承包经营制度，逐渐过渡到新时代农地“三权分置”政策体系，直至2018年新修订的《农村土地承包法》在法律上正式确立农地“三权分置”制度，农地的相关法律法规趋向完善。虽经历了与农地相类似的制度变迁路径，但宅基地的制度供给明显滞后。目前，宅基地试点改革经过两轮延期，正处于经验总结阶段。2018年中央一号文件首次提出探索宅基地“三权分置”，但相关法律尚空缺。正是两种制度供给差异的大环境，造成农户对农地和宅基地制度改革的认知和接受程度不同，进而导致两类行为的实际悖离失调。

图2 农地流转与宅基地退出行为的悖离失调Fig.2 The unbalanced of farmland transfer and rural residential land withdrawal

5.1.2 治理结构差异

制度安排是形成治理结构的前提,供给差异的农地与宅基地制度直接影响了基层治理重点。同时，基层政府不仅要贯彻国家意志，还追求自身利益最大化，进一步加剧了农村治理结构的复杂性。

在“晋升锦标赛”的激励体系下[30]，基层政府官员热衷于打造示范典型，避免重大失误，从而获得稀缺的晋升指标。当前，农地流转制度供给较为成熟，易打造示范样本。而宅基地制度改革正处于试点阶段，改革经验的可复制性尚不可知，宅基地退出附带的巨大资产价值也极易引发农民利益纠纷，遏制了地方政府宅基地退出实际治理行为的发生。基层政府官员的风险规避行为直接影响了农地和宅基地的治理差异，也影响了农户的农地流转和宅基地退出行为。

5.1.3 资源利用差异

在资源利用层次，农户农地流转和宅基地退出行为不仅受到特定制度环境和治理结构的约束，还受到制度环境和治理结构差异下农户个体价值判断的直接影响。

农地流转是将农地经营权进行流转，并不影响承包农户的农地承包权，是一种暂时性的权利让渡行为；而宅基地退出是农户将宅基地资格权归还集体，且不可再以集体成员身份申请宅基地，是一种永久性的权利退出行为。两种不同性质的权利交易过程，直接导致了农户不同的资源价值判断，也导致了农户对农地流转和宅基地退出的不同行为。

综上所述，当前制度安排的阶段差异性、治理结构的风险规避性、农户资源利用的价值判断差异性，共同决定了农户农地流转和宅基地退出行为的悖离失调（图2）。

5.2 农户农地流转与宅基地退出行为的协调目标

在乡村振兴战略实施背景下，农村农地和宅基地二元割裂、农户农地流转与宅基地退出行为悖离失调的局面，是不可持久的暂时性过渡阶段，亟待优化协调。为此，以乡村振兴为总目标，构建各类土地要素相互关联、各类主体行为相互协调的改革目标至关重要。具体来说，在宏观层面上进行中央制度安排的改进，在中观层面上进行基层治理结构的优化，在微观层面上进行农户土地利用的差异化导向。

（1）宏观层面：中央已经建立面向整个自然资源系统的制度体系，强调以系统思维统筹发展。未来应当以乡村振兴战略为指导，统筹规划整个国土空间，实现各种资源要素的关联流动，改变农户农地流转和宅基地退出行为的悖离失调现象。

（2）中观层面：改革基层政府官员“锦标赛制”的晋升体系弊端，注重官员考核方式的多样化与考核指标的综合性，关注当地各类土地要素的互动，慎重有序地推动农地流转和宅基地退出。

（3）微观层面：建立差别化用地导向政策，改变农户的不合理价值判断。具体来说，进城落户的农户应优先引导同步退出农地和宅基地；未进城落户农户应区别对待，在宅基地价值暂未显化地区先引导农户退出宅基地，再有序推动其退出农地；宅基地财产属性已经显现地区，应引导农户先流转、退出农地，再有序退出宅基地。

6 结论与讨论

6.1 结论

（1）农户农地流转行为与宅基地退出行为之间存在悖离失调现象。从实地调研现状看，农户选择仅流转农地或仅退出宅基地现象较突出；从影响因素比较看，农户农地流转行为和宅基地退出行为影响因素的作用方向、程度及显著性存在明显差异；从模型模拟看，农户农地流转行为与宅基地退出行为之间并不显著影响。

（2）农户农地流转和宅基地退出行为悖离失调是制度安排差异、治理结构差异和资源利用差异造成的。具体来说，当前农地和宅基地制度安排的阶段差异性、基层地方官员的风险规避性、农户资源利用的价值判断差异性共同造成了两者行为的失调现象。未来，应在宏观上改进制度安排、在中观上改革治理体系、在微观上改变农户价值判断，解决乡村农地和宅基地二元割裂现象。