城市体育馆应急避难服务能力评价研究

陈明利，陈川南，孙芸芸

(北京交通大学 经济管理学院，北京 100044)

0 引言

体育馆作为城市应急避难场所的重要组成部分，在城市灾害应对和灾后重建过程中发挥着重要作用。在四川汶川大地震、美国卡特琳娜飓风等自然灾害中，体育馆都作为躲避灾害、大批量安置灾民、抗灾救援、应急指挥的理想场所[1- 2]。

城市体育馆应急避难服务能力是指体育馆在应对城市灾难全过程中为灾民提供安全可达的避难场所及完善有效的应急保障的能力。体育馆多属于固定避难场所，安置灾民时间较长，对资源、应急避难设施有更高、更持久的需求。然而实际多是灾难发生后体育馆被紧急征用为避难场所，由于早期建设阶段缺乏必要的设计考虑，造成体育馆灾时出现转换能力差、应急避难效率不佳等问题[3]。鉴于体育馆的应急避难服务能力存在差异性，为更好地提升体育馆在灾时的应急效率及服务能力，需对体育馆的应急避难服务能力进行评价以不断完善。

目前学者在避难场所应急避难能力评价上选取的研究对象可以分为2类：一类学者并没有明确区分场所种类，如钱洪伟等[4-6]均选取一定区域内各类型避难场所进行能力评价；另一类学者关注对公园等开敞空间的研究，如清水正之等[7-9]对城市防灾绿地公园等开敞避难空间进行评价。这些研究中几乎没有特别针对体育馆的。在对避难场所进行评价时不同学者选取的指标侧重点各有不同，设置的评价指标涵盖安全性[10-11]、可达性[6,12-14]、硬件设施[4,15-16]、应急资源[17-18]、社会控制[4,8,17]等。

本文基于系统管理的视角，以标准规范为基础依据，以相关文献评价指标为借鉴并结合已被用作避难场所体育馆的实际经验，依据管理要素分类建立应急避难服务能力评价指标体系，并结合专家意见筛选归整，构建出一套科学适用的体育馆服务能力评价模型。通过对体育馆避难服务能力的评价，明确其水平定位，发现可改进完善之处，为未来新建体育馆的防灾避难功能设计提供借鉴，对已建体育馆避难改造以及提高城市应急避难体系整体抵抗灾害的能力具有重要意义。

1 应急避难体育馆能力评价指标体系建立

1.1 应急避难体育馆能力评价指标选取

1.1.1 工作人员素质

工作人员素质强调的是对体育馆相关工作人员的情况及能力考察。工作人员是维持体育馆受灾群众临时居住及医疗救助、物资配发正常秩序的主要力量。根据实地调研，体育馆涉及到的工作人员主要包括场馆员工(引导员、保安、值班室员工、后勤保障员工、比赛场地人员等)、安全管理专业人员和志愿者队伍等。工作人员素质下设指标的选取应涵盖体育馆的各类工作人员，重点从数量、资质、培训质量等方面来评判应急避难体育馆工作人员素质能力。

1.1.2 设备设施配置

满足城市应急避灾要求的体育馆应配备齐全、完善的应急救援设备设施，这些是保障灾民安全的重要设施，是保证体育馆应急避难能力的基础。《防灾避难场所设计规范》(GB51143-2015)将避难场所所需配备的设施分为应急保障基础设施(基本生活供应系统、通信设施等)和应急辅助设施(舆洗室、简易厕所、开水间等)[19]。此外，在评价体育馆设备设施时应重视对其安全性的考察。设备设施配备层面下设指标的选取应涵盖各类必需设施，重点从资源储备、设施类型完备性、设备运行能力、安全性等方面来评判应急避难体育馆设备设施能力。

1.1.3 支撑结构功能

体育馆内外部支撑结构是应急避难体育馆功能实现的环境基础和保障。吉慧[3]从室外开敞空间和内部主体结构进行体育馆平灾结合设计，认为结构安全、内部布局与外部环境是体育馆应急避难体系的支撑结构。赵薇薇[20]在进行体育馆应急避难能力分析时认为应急避难体育馆的支撑环境指的不仅是内部布局、外部环境，也包括流线规划、应急标识等对体育馆应急避难有支撑作用的系统功能环境设计。经过整理分析后认为支撑环境层面下设指标应既涵盖客观意义上的环境，又包括对体育馆有避难支撑的结构安全、容纳能力及功能环境设计的考察。

1.1.4 应急响应能力

应急响应是体育馆应急避难系统的核心部分，决定着应急避难能力的高度，直接影响着避难效果。黄典剑等[18]在确定城市应急避难场所应急适应能力评价指标时将管理方面的能力定义为软件环境，并设置应急预案、宣传教育、培训演练、维护与管理4个评价因子。应急响应能力下设指标的确定应涵盖指挥人员的能力、机构的设置、管理文件及管理措施等因子。

1.2 应急避难体育馆能力评价指标体系

通过文献调查对其他学者的指标设置进行分类整理，罗列出二级指标下的评价因子，初步得到21个三级指标。对得到的评价指标向专家咨询意见，并进行统计整理，最终得到应急避难体育馆能力评价指标体系，如图1所示。

图1 应急避难体育馆能力评价指标体系Fig.1 Index system for evaluation of emergency sheltering gymnasium capacity

1.3 指标评价细则

根据建立的评价指标体系为体育馆避难能力进行打分仍存在一定模糊性与主观性，因此继续对每项三级指标按规范标准、资料研究及实地调研进行细分，确定指标评价细则，如表1～4所示。

2 模糊层次综合评价(FAHP)模型

FAHP法综合了AHP法和模糊数学的优点，简洁完善高效，非常适宜作为体育馆避难能力的评价方法，分析人员能够借此工具提高对复杂信息的判断决策水平。根据相关研究文献中评价等级的选取规律以及体育馆评价现实情况，结合相关专家意见确定体育馆应急避难能力评定等级如表5所示。

邀请10名有相关专业背景、经验丰富的安全管理专家(30%)、北京市体育局专业人员(40%)以及北京市应急管理局专家(30%)根据相关规范、经验对各指标

表1 工作人员素质指标评价细则表Table 1 Evaluation detailed rules for indexes of staff quality

注：①体育馆容纳灾民数量按体育馆自身规模及2级固定避难场所人均避难面积2 m2计算 ②细则要求依据《人员密集场所疏散引导员配备标准》及相关应灾经验

表2 设备设施配备指标评价细则表Table 2 Evaluation detailed rules for indexes of equipment and facilities configuration

注：①体育馆容纳灾民数量按体育馆自身规模及2级固定避难场所人均避难面积2 m2计算 ②设备设施量化标准依据GB51143-2015《防灾避难场所设计规范》及地方性应急避难场所建设标准等规范

表3 支撑结构功能指标评价细则表Table 3 Evaluation detailed rules for indexes of supporting structure function

注：细则要求依据JGJ31-2003《体育建筑设计规范》 、GB51143-2015《防灾避难场所设计规范》及相关应灾经验间应用1～9比较标度表进行两两比较，确定指标间的相对重要程度，并对各专家的结果取众数，得到判断矩阵，并计算得到二、三级指标的权重如表6所示。

表4 应急响应能力指标评价细则表Table 4 Evaluation detailed rules for indexes of management response capability

注：细则要求依据《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》等

表5 体育馆应急避难能力评级表Table 5 Rating of emergency sheltering capacity of gymnasium

3 体育馆避难服务能力评价及分析

3.1 背景概述

在《北京市“十三五”时期应急体系发展规划》及各区相关应急管理规划中，体育馆将作为应急避难体系的关键部分，实现在现有基础上快速转变为应急避难场所功能的新要求，进一步提高城市灾时应急避难能力。因此，在北京市人员较为密集的中心城区(中心城区空地较郊区少但人口数量多，灾难发生时具有较高的脆弱性)，选取HD，GA，DT，CY4座区级中型体育馆(研究对象主体仅含主观及其相通副馆，不包含相邻体育中心其他建筑等)作为研究对象。4座体育馆规模、功能相当，且均作为周围居民日常锻炼、娱乐、体育项目学习的主要场地，属当地地标型建筑，在一些定量指标上具有可比性。

表6 二级、三级指标权重Table 6 Weights of secondary and third-level indexes

3.2 评价过程

依据评价指标体系，实地调研考察HD，GA，DT，CY 4座体育馆后进行专家评价打分。以HD体育馆为例，各项指标的评价结果如表7所示。

由FAHP计算原则依据上述基础数据最终得到HD体育馆的应急避难服务能力得分为6.72，处于合格水平。

同理得到调查各馆的避难服务能力评分见表8。

3.3 结果及问题分析

综合评价结果的定量分析及对4座体育馆的实地调查走访进行指标分析发现，4座体育馆在应急避难方面具备一定服务能力，到了良好水平，在设备设施配备和支撑结构功能指标方面能力较优。此外通过4座场馆对比分析，也发现了如下一些共有问题，存在改善空间。

1)志愿者队伍建设不完善。通过对体育馆采访调查，发现其志愿者建设环节非常薄弱。北京市“十三五”应急规划要求社区试点建设应急志愿服务站，体育馆有能力也有必要组织或配合所在社区进行志愿者队伍建设。

表7 HD体育馆指标评价结果Table 7 Evaluation results on indexes of HD gymnasium

表8 体育馆避难服务能力评分Table 8 Scores of sheltering service capacity for different gymnasiums

2)应急标识系统不健全。通过实地走访发现，在4座体育馆周围和内部标识系统不明显且存在指示不清的问题，仅有必要指示牌，无应急标识。应急标识系统的完善可显著提高灾时场馆转型的避难服务能力。

3)应急避难响应能力不足。通过与场馆领导及应急管理相关人员的沟通发现，4座体育馆均有一定应急预案，也会有应急演练，但几乎是针对场馆自身紧急情况而进行。体育馆在扩展自身避难功能时应着重加强其响应能力的建设，完善灾时转型的响应功能。

4 结论

1)剖析体育馆在城市受灾时的自身定位及作为避难场所时的功能要求，以工作人员素质、设备设施配置、支撑结构功能、应急响应能力为主要维度，针对性地提出体育馆应急避难服务能力评价指标体系。

2)以建立的评价体系结合FAHP法对北京市中心城区4座区级体育馆应急避难服务能力进行测量与分析，得出4座体育馆存在志愿者队伍建设不完善、应急标识系统不健全、应急避难响应能力不足等问题并提出改善意见。验证了评价指标体系设置的完备性、合理性及评级方法的科学性、适用性，为今后体育馆的避难改造及新建体育馆的防灾功能设计提供参考。