新一轮自贸区扩容，寻找改革开放的突破口

陈波

8月26日，国务院公布新一批6个自贸试验区正式获批，山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江加入到改革开放的先行队。加上既有的12个自贸区，目前中国已有18个自贸区，形成了东西呼应、南北互补的格局。

自贸区经过将近六年的发展，从一开始的上海自贸区一枝独秀，到目前的18家自贸区齐头并进，表明了自贸区的确对区域发展起到了引领和带动作用。

2013年9月，上海自贸区正式建立，被誉为中国改革开放的又一个里程碑。当年自贸区的建立背景是，为适应以跨太平洋伙伴关系协定（TPP）为代表的高水平国际经贸合作要求，而设立的试验区。

时过境迁，2017年上任伊始的美国总统特朗普就废除了他的前任奥巴马的三大政绩之一——TPP。但是，TPP虽然暂时搁置，中国面临的开放压力却与日俱增，因此自贸区的历史使命反而愈显重要。

自贸区引领区域发展新格局

经过多层次差别化的探索，概括而言，目前自贸区的成绩主要体现在四个方面：

第一是以负面清单为核心的投资准入制度的建立和全国推广。目前自贸区版的负面清单仅有45项，全国版的也只有48项，从法律法规的角度大幅度放松了外资准入的限制。

第二是以贸易便利化为方向的改革。无论是国际贸易“单一窗口”还是通关一体化，都明显简化了进出口贸易的流程，节约了时间和成本。

第三是以政府职能转变为主要内容商事管理制度便利化改革。从审批制到报备制的转变，体现了事前审批到事中事后监管的商事管理制度的重大改进，从“证照分离”到“照后减证”等改革举措的铺开，彰显了打破市场准入壁垒的决心。

第四是以投融资便利化为目标的金融改革。2014年5月起创立的自贸区账户便利了企业双向资金跨境配置的需求，明显降低了资金使用的成本，带来了上海自贸区超过26万亿元人民币（截至2018年底）的双向资金流量。

然而，一个不争的事实是自从2013年9月自贸区展开开放创新试验以来，中国还未成功签署任何重要的自由贸易与投资协定，自贸区对于中国进一步开放的引领作用也难言突出，与当年的深圳特区更是无法同日而语。

究其原因，笔者认为主要在于自贸区改革事权不足，容错机制不彰。自贸区改革创新政策的“可复制、可推广”是试验的目的，并非创新的前置条件。结果在缺少事权、怕犯错误的自贸区内，在政策创新前向上级相关部门请示论证“复制和推广可能性”就成为自然而然的程序，于是改革与被改革的位置发生了微妙的置换。

中国的改革开放已推进了40年，目前已进入了“深水区”，进一步开放所带来的风险（尤其是金融方面）不容小觑，因此某些改革显得谨慎也不无道理。然而，国内外经济发展与合作形式的变化并不容许我们小步前行。

为了加快开放试验的步伐，中国对以上海为首的自贸区层层加码，从“适应国际高水平贸易与投资协定的要求”到“对标国际一流开放标准”，再到“对标国际最高开放标准”，口号不断升级的同时，自贸区发展的步伐却没有能够跟上。

除了上述的改革事权和容错机制问题外，口号或者说发展目标本身的制定也是值得商榷的。

大型开放经济体由于其自身产业发展和巨大利益安全需要，都会以各种各样的手段实行贸易与投资保护，美国也不例外。而反观小型开放经济体则基本没有这样的诉求，充分开放是它们的首选策略。因此，美国、日本是典型的一流开放经济体，但它们肯定达不到新加坡这样的最高开放标准。也就是说，为全中国进一步开放探索路径的自贸区理论上是无法也不应该对标最高开放标准，除非是在某些更加特殊的园区内。

在当前的国内外经济大环境下，中国既需要通过开放试验倒逼国内的改革，也需要利用自身的优势竞争国际货物、要素、资本和人才集散中心地位。因此，在继续扩大和深化自贸区开放与创新的同时，新式自贸片区乃至先行先试区也加入了改革开放的征程。

自贸片区与先行示范区探索改革开放新路径

8月6日，国务院印发《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》（下称《总体方案》），一个区别于以往自贸区的自贸“新”片区正式发布。这个新片区无论从区域规划还是从发展方针而言，的确都给人以耳目一新的感觉。

新片区主要位于临港新城，面积与前11个自贸区（海南自贸区除外）的面积相当，达到119.5平方公里，而这仅仅是一期建设面积。从某种意义上而言，《总体方案》勾勒的新片区更像是一个自由贸易港区。

首先，临港新片区的规划展示了其准“自贸港”的特性。它在规划上与新加坡、迪拜等自由贸易港区规划有异曲同工之妙：以优质的港口（洋山深水港与浦东空港）为先导，以便利的保税物流园区（洋山特殊综合保税区）为配套，再以强大的世界性产业园和配套服务区（临港产业园和南汇新城）为支撑。

其次，新片区明确提出了自贸港特色的“自由化”诉求。“投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由”等五个“自由化”诉求，相比于中国现有的自贸区以“便利化”为其主要改革诉求，凸显了临港新片区志在对标世界最高开放水平自贸港区的雄心壮志。

第三，新片区内的洋山特殊综合保税区明确了探索自贸港的标志性经贸新模式——“离岸”业务。从出口加工区到保税区再到综合保税区，此次新一代的海关监管区——洋山特殊综合保税区除了原有综保区的中间产品保税生产和货物保税仓储外，还可望增加离岸贸易、离岸金融等功能，加之首次在综保区/自贸区出现的企业和个人税收优惠措施，洋山特殊综保区的试点“离岸”业务的特殊功能可望不断强化。

第四，“经济特区”管理模式预示着新片区拥有开放事权的重大突破。时隔近30年，我国再次提出以“经济特区”模式管理临港新片区，这样才可能从体制架构上实践习总书记关于“大胆试、大胆闯、自主改”的九字方针，实现我国对外开放在思维方面、政策方面、管理方面的开放创新的重大突破，从管理制度上对标最高开放标准的国际著名自贸港区。

8月6日临港新片区的《总体方案》还在热烈解读之际，国家又在8月18日发布了《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》（下称“《意见》”）。深圳示范区将在要素市场化配置、营商環境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。曾经作为我国改革开放标杆的深圳再一次成为了排头兵。

两个文件比较，《总体方案》主要集中于贸易、投资和产业的开放与创新，体现了在临港新片区鲜明的功能性改革目标，而《意见》则着眼于经贸、行政、法制、人文等体制机制的总体性创新，冀望通过深圳的改革示范效应，再次带来了全国在建设全面开放新格局上的综合突破。

深圳是邓小平同志改革开放国策留给我们的宝贵遗产，勇于开拓进取、改革创新的精神哪怕是在“特区不特”的今天仍然熠熠生辉，深圳成为示范区可谓当仁不让。《意见》明确了深圳先行区法律由人大直接审议、行政法规由国务院直接审理的改革事权。深圳发展的《意见》比临港新片区建设的《总体方案》目标更多元，表面上看似乎更加“虚”。

但事实上“虚”与“实”并不在于要求或目标的细致程度，而取决于授予改革的裁量权以及容错机制和创新激励机制的明确度。深圳示范区“发展高地、法治城市、文明典范、幸福标杆、可持续发展”的五大战略目标是完全相融的，在示范区的政策环境下大胆汲取和对接香港在金融和现代服务业方面的体制机制优点，完成五大战略目标并非遥不可及。

改革开放以来，中国经历了三次重要的开放，第一次的标志是1980年的深圳特区的设立，第二次的标志是1993年的上海浦东开发开放，第三次是2001年中国加入WTO。目前，中国接连设立上海临港的特区化自贸新片区和深圳中国特色社会主义先行示范区，体现了中国在国内外经贸发展新形势下坚持改革开放的决心。

冀望通过夯实长三角一体化和粤港澳大湾区的开放政策环境，为中国在全面开放新阶段寻求突破发展的有效路径。