上海城市养老问题调研报告

延经苹

上海是我国老龄化程度最高的大型城市，养老服务需求大、负担重。为贯彻落实中央推进养老服务发展意见，进一步反映上海市养老服务发展现状及存在的问题，上海市统计局通过实地走访、座谈及问卷调查的形式开展城市养老问题调研。结果显示，上海市大力提高养老机构和社会养老服务供给，不断满足养老多样化需求取得一定成效，同时，养老服务日益多样化的需求与供给之间的不平衡仍然存在。

上海是我国老龄化程度最高的大型城市，养老服务需求大、负担重。2018 年末，上海市60 岁及以上常住老年人口561.12 万人，占总人口比重23.2%；65 岁及以上常住老年人口365.99 万人，占总人口比重15.1%，上海已进入深度老龄社会。2018 年末上海老年人口抚养系数再创新高，15-59 岁劳动年龄人口抚养60 岁及以上人口的老年抚养系数为62.5%，比上年增加3.7个百分点；15-64 岁劳动年龄人口抚养65 岁及以上人口的老年抚养系数为34.7%，增加2.5 个百分点，赡养压力不断增加。

为贯彻落实中央推进养老服务发展意见，进一步反映上海市养老服务发展现状及存在的问题，上海市统计局通过实地走访、座谈及问卷调查等形式开展城市养老问题调研，对社会养老服务机构(18家)、社区养老服务设施(9 家)、老年人群体(210 名)及失能半失能老人家属(15 名)开展多层次的调研。结果显示，上海市大力提高养老机构和社会养老服务供给，不断满足养老多样化需求取得一定成效，同时，养老服务日益多样化的需求与供给之间的不平衡仍然存在。

上海市养老机构发展服务现状

根据《上海市老龄事业发展“十三五”规划》，上海市养老服务要形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局。养老机构作为为老年人提供集中居住、照料护理服务的机构，已成为上海市养老服务体系中的重要支撑。

（一）养老机构床位数不断增长、入住率高

“十三五”规划中，明确提出到2020 年，全市养老机构床位数达到15.9 万张。近年来，上海市养老机构不断发展，床位数、内设医疗机构数稳步增长。2018 年全市共有养老机构712 家，床位数14.42 万张，内设医疗机构299 家(图1、图2)。

图1 2016-2018 年养老机构数和内设医疗机构数

图2 2016-2018 年养老机构床位数

养老机构入住率高。通过对18 家养老机构的调查显示，16 家养老机构入住老人占实际床位数80%以上。其中，13 家养老机构的入住率达到100%。公办养老机构面临“一床难求”窘境，排队等待入住现象普遍存在。

（二）养老机构的经营主体趋向多元化

今年，《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022 年）》出台，着力提升养老服务市场活力，形成公平竞争的市场环境。上海市加快推进公办养老机构改革，大力推进公建民营养老机构建设，鼓励各种主体进入养老服务市场。走访调查的公建养老机构中大多委托第三方运营，由社会力量参与经营活动。

（三）养老机构的服务类型逐步多样化

调查显示，所有受访养老机构均开展生活照料、膳食、清洁卫生、洗涤、文化娱乐服务。已开展医疗护理和心理（精神）支持服务的机构占调查对象的83.3%，开展安宁疗护的机构占调查对象的50.0%。2018 年，上海市发布《关于鼓励和引导上海市养老机构提供社区居家照护服务的实施方案》，目前部分养老机构积极向所在社区提供日托类居家上门服务。此外，部分养老机构还提供周末子女探望老人的班车服务，附近老人助餐服务等。养老机构在满足老人基本日常生活需求之外，不断丰富完善功能性。

（四）机构收费标准根据机构性质和地理位置不同有所区别

此次调研以地理位置“中心区-近郊-远郊”要素选取虹口区、闵行区、青浦区为调查对象。结果显示,公办养老机构人均收费水平虹口区、闵行区差异不大，在3000-5000 元之间；青浦区相对较低，在1000-2000 元之间。走访的民办养老机构人均收费差异较大，从3000元到8000 元不等。

上海市社区养老服务发展现状

按照“9073”养老服务格局，即90%由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。上海市大力建设发展以社区为依托的养老模式，整合社区内养老资源，提供“一站式”服务。

（一）社区养老机构发展迅速

“十三五”期间上海市养老服务重点目标之一就是发展社区托养机构，长者照护之家实现街道（乡镇）全覆盖。近年来社区托养服务机构增长迅速。2018 年，上海市社区托养机构中长者照护之家共计155 家，床位数4298 张，比上年增加868 张；社区老年人日间照护机构641 家，月均服务人数2.5 万人，增加0.2 万人。为整合社区养老资源，大力发展社区综合为老服务中心，2018 年社区综合为老服务中心180 家，比上年增加80 家。

（二）社区养老日均接待量大

受访的9 家综合为老服务中心，日均接待人数在100 人以上的有5 家，其中2 家接待量高达250 人以上。综合为老服务中心整合社区养老资源，具有面积较大，志愿服务者较多的优势，吸引了大量老年群体。

（三）社区养老资源整合优势明显

社区养老服务依托当地政府和社区，不少管理人员由当地街道、居委工作人员兼任，在资源整合上优势明显。服务形式上更趋多样化,助餐服务、健康指导、文化娱乐活动、日间照料、精神慰藉、康复治疗等服务普遍能够提供，上门服务(包括助浴、助洁、助医、助行等服务)、短期托养和紧急救援呼叫等根据所在社区养老服务的具体情况部分已开展实施（图3）。

（四）政策扶持力度大、创新工作亮点多

图3 被调查社区提供各种养老服务形式的比例

社区养老服务不同程度享受税收减免、公用事业费等优惠政策、土地供应方面、建设补助和运营补助等补贴支持、人才培养和就业等方面优惠政策。社区综合为老服务中心作为社区养老的典型代表，充分集合社区各类资源的优势，与当地市民驿站、示范睦邻点、当地工作室等开展合作，创新开展养老顾问点、大型文娱活动、提供各类生活服务。例如走访的古美路街道平南居邻里中心综合为老服务中心以打造“没有围墙的养老院”为目标，创新发展养老顾问点、综合为老服务点、助餐点、文体活动（高雅艺术进社区）、教学讲座类活动、便民服务、嵌入式医疗服务站等7 大功能为社区老人提供服务。

老人对养老服务的需求现状

随着经济社会发展进步，家庭发展逐渐小型化，使得传统上依靠子女养老的负担逐渐加重,同时,老年人日益增长的养老服务需求增多,养老服务社会化的需求不断增强。

（一）机构及社区老人实际需求情况

1.对所在养老机构的总体满意度较高。对养老机构90 位入住老人的问卷调查显示，入住老人对所在机构总体满意度较高，选择“较为满意”“非常满意”的占调查对象的82.3%，其中选择“非常满意”的占比46.7%。对45 位社区养老的老人问卷调查显示，老人对社区养老的满意度更高，达到100%，其中非常满意占42.2%。

调查显示，老人对所在养老机构或所在社区为老服务中心建议主要集中在医疗资源需求、健身设施提供、娱乐活动组织和生活照料细节问题上。

2.多数老人退休金和养老金足够支付养老机构收费。受访入住老人的收入来源主要是退休金和养老金，无单独依靠子女抚养的情况。根据市民政局资料显示，2018 年上海市60 岁及以上老人平均养老金为每月4278 元。50%受访老人收入水平为3000-5000 元，18.9%的受访老人在退休金和养老金之外同时有家庭成员供养，8.9%受访老人同时有财产性收入。老人在机构的支出，小于等于5000 元的占受访老人的69.8%，与老人收入较为匹配。老人支出大于5000元的占比30.2%，其中大于等于10000 元占比5.8%，主要集中在民办养老院。

3.机构卫生环境条件和生活舒适度成为选择养老机构及社区服务的主要考量因素。无论社会养老机构还是社区养老服务中心，卫生环境条件和生活舒适度都是老人选择的最重要因素，分别占调查对象的80.0%和75.6%。其次,机构地理位置、服务水平,医护管理水平、收费标准也是选择机构养老的重要因素（图4）。此外，其他入住老人的整体素质、机构内餐饮情况都成为老人选择的考量因素。

4.政府增加投入是选择机构和社区服务的老人对社会养老服务的主要期望。调查显示，老人选择希望政府增加投入占调查对象的74.8%，其次规范养老服务机构管理占比54.1%，提高服务人员素质占比51.1%，志愿服务更加符合老年人需求占比44.4%，服务价格合理规范透明占比42.2%，选择以街道社区为依托的居家养老服务更加普及的占25.9%。

(二)居家养老的需求现状

图4 老人选择养老机构时主要考虑的方面（多选）

按照“9073”的养老服务格局，居家养老是基础，社会养老的主体始终在家庭。“十三五”期间，政府着力创建适老宜居的社区环境，推进与老年人生活密切相关的公共设施和家庭的无障碍改造，提升老年人的幸福感。

1.居家养老老人收入基本满足支出需求。居家养老老人收入来源主要为退休金和养老金，72.2%的受访对象享有城镇职工基本医疗保险，28.9%的受访对象享有城乡居民基本医疗保险，收入水平在3000-5000 元占调查对象的65.3%，5000 元以上32.0%。每月用于自身的支出（含食宿、交通、医疗、文娱等各方面）在1000 至2000元的占调查对象的41.3%，2000 至3000 元的占33.3%，3000 元以上占18.7%。

2.入住公办养老机构成为最理想的养老方式。调查显示，调查对象64%目前的养老方式是居家养老（不与子女同住），34.7%与子女同住。在理想的养老方式选择上，选择入住公办养老机构占调查对象的37.3%，其次，与子女同住占比34.7%，接受社区服务和居家养老（不与子女同住）各占比26.7%，而选择民办养老机构仅5.3%。

3.上门做家务成为居家养老老人的最大需求。调查显示，居家养老老人对于养老服务的需求最多的是上门做家务，其次是助餐、上门服务、健康指导（图5）。已享受的社区老年服务项目主要为免费的身体检查和体检，占调查对象的48.0%，其次是节日慰问，占22.7%，32%调查对象表示从未享受到社区服务项目。

图5 居家养老老人对养老服务项目的需求（多选）

图6 居家养老老人选择机构养老的考量因素（多选）

4.生活舒适度和收费标准成为选择机构养老的主要因素。居家养老老人在选择机构养老服务时考虑多重因素，其中机构生活舒适度、收费标准、服务水平、卫生环境等成为老人选择机构的主要考量（图6）。机构收费标准上，45.3%的受访者接受3000-5000 元的收费标准，37.3% 的受访者接受1000-3000 元的收费标准，14.7%的受访者能够接收5000 元以上的收费标准。

5.居家养老老人对社会养老服务的期待。居家养老老人对社会养老服务的期待上，希望政府增加投入的占调查对象的89.3%，提高服务人员素质占76.0%，服务价格合理规范透明占57.3%，规范养老服务机构管理占53.3%，以街道社区为依托的居家养老服务更加普及占48.0%。另外，老人也十分关注医养结合的服务水平、距离子女的远近。

6.失能半失能老人家属养老服务上付出更多。通过对15 位失能半失能老人家属的调查发现，家属陪伴老人时间更长，几乎全天陪伴的占调查对象的66.7%；赡养支出上，每月2000-3000 元占50%，3000 元以上占50%。在养老机构的收费上3000-5000 元最多被接受。在社会养老方面，最关切提高服务人员的素质和政府增加投入、价格合理透明等要素。在社会养老建议上希望机构养老更加普遍，医养结合更普惠。

问题与建议

（一）机构、老人、家属高度关注养老政策导向

随着上海市人口老龄化程度的逐步提升,人口预期寿命不断攀升，老年人口总量持续增长，社会高度关注养老服务发展，期望政府不断加大投入。建议政府在养老工作中抓重点、补短板、提质量、扬优势、促联动，不断探索，努力建成与小康社会和社会主义现代化国际大都市目标相协调、与上海人口老龄化、高龄化相适应的养老体系，形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局，完善服务供给、服务保障、政策支撑、需求评估、行业监管“五位一体”的社会养老服务体系。

（二）养老机构及社区养老服务中医护人员力量不足问题普遍存在

调查的18 家养老机构中，医护人员、护理员分别占工作人员总数的9.7%、55.5%；与实际入住老人比分别为1∶26.7 和1∶4.6。针对养老机构、社区养老普遍反映医护人员力量不足，现有人员专业水平不高的现状，建议探索老年服务领域医护人员激励政策，全面统筹医护人员力量，推进医护人员多点执业、切实提升医护人员薪酬待遇，建立养老服务领域医护人员专业培训、职业资格、晋升机制与薪酬挂钩等优惠制度，对开展医养结合的机构和社区给予资金补贴，提升养老领域医护工作吸引力。

（三）养老机构及社区养老服务中医养结合模式尚不能满足需求

调查显示，18 家养老机构中14 家已提供医养结合服务，10 家已取得医保定点医疗机构资格，主要通过自建医务室、与社区卫生服务中心合作的方式开展服务，其中3家机构反映不能满足老人需求。社区、居家养老调查中也普遍存在老年人对“医养结合”服务的迫切需求。限于医疗资源的有限性，机构内设医疗机构提供医疗服务内容有限，多数仅限于日常配药，对提供药物类型有严格限制；社区养老服务采取与社区卫生服务中心合作模式，日常健康检查多，医疗服务少；居家养老在医疗资源上更显匮乏。建议医疗服务提供主体多元化，引入市场机制，提高服务主体的积极性，通过设置医疗机构、签约服务、推进家庭医生等措施在整体规划、安全设施、资金扶持、政策优惠等方面强化对养老机构的支持力度，逐步实现医养结合模式的推广。

（四）养老机构及社区养老服务存在资金来源短缺，成本和风险较高的问题

养老机构反映机构资金来源不足，不少公建养老机构主要依赖于政府拨款，资金短缺且回报率低。社区养老服务借力所在街道社区，但在第三方运营助餐等服务上仍存在资金不足等问题。养老机构和社区养老服务在标准化管理中信息化手段较弱，完成政府统一评估、消防安全、定价机制上等量化评价标准监管和运营管理上主要依赖人工统计、填报、分析，成本较高。建议进一步完善机构和社区养老的政策和功能，加大政策优惠力度，引导社会力量参与机构和社区养老，破解机构实际运营中管理运营能力滞后的桎梏。

（五）长期照护保险（长护险）制度有待进一步完善

调查显示，长护险受到机构、社区、老人广泛关注和欢迎，尤其是居家养老老人希望长护险的覆盖范围、服务时长和服务种类进一步增加。上海市建立并全面实施长期照护保险制度以来，为更多老人提供了保障，2018 年全市60 岁及以上老年人接受护理服务人数达23.40 万人，其中接受居家照护服务人数达14.80 万人，接受机构照护服务的人数为8.60 万人。但养老机构反映长护险“照护等级”评估与机构内部评估也存在差异、长护险服务台账记录手续繁复、长护险管理软件与医保部门衔接不顺畅等问题。建议进一步完善长护险服务项目设置，科学设置照护等级评估标准，减化服务台账，增加服务时长，切实引导养老服务按需利用，成为政府“老有所养”的制度典范。

（六）传统养老服务形式不能充分满足养老多样化的需求

调查显示，在机构养老的老人每周家人陪伴时间不足1 小时，相较传统观念不同，不少老人并不以子女陪伴为获得幸福感的来源，他们更希望机构、社区在提升生活照料和医疗照护质量之外，能够组织开展旅游、文艺演出、摄影等活动来丰富精神生活，并希望能够参与到社会志愿服务等其他社会活动中去，以展现老年人的价值。建议养老服务供给部门高度关注老年人群体精神世界，探索推出更符合老年人特点的产品和服务，同时，可充分发挥老年人主动性，鼓励低龄老年人参与社会服务活动，激发老年人热情。