“以地融资”：土地财政在地方PPP融资中的价值分析

汪 峰，陈冰玉，林小燕

(同济大学 经济与管理学院，上海 200092)

内容提要：PPP项目的投资回报周期较长且内部收益率相对有限，但我国地方政府成功地利用了PPP模式为基础设施建设融资。究其原因，本文分析发现地方政府的土地财政收入是我国PPP项目在股权和银行信贷两个方面得以成功融资的重要保证。随后的实证检验表明，地方政府的土地财政收入规模与该地区政府入股PPP的资金规模、PPP吸收社会资本入股的资金规模以及银行向PPP项目投放信贷的规模呈显著正相关，并且地方政府利用土地资源促进PPP融资后，所募集资金更多地投资于基础设施建设领域。此外，上述现象更显著地存在于中西部地区和非官员变更的年份。地方政府利用土地财政促进PPP项目融资这一模式，在积极促进城市发展的同时，也带来了资金配置结构过于倾向基础设施等建设领域，将信贷资金偿还风险与房地产市场波动相联结，地方政府官员任期内过度投资、重复建设等问题。

一、引言

改革开放40年来，我国经济在大规模城市基建投资拉动下得到快速增长。地方政府的土地财政收入是支持其推动大规模基础设施建设的最重要资金来源[1]。1994年分税制改革后，中央政府将土地出让的收入全部划归地方政府所有。因此，地方政府开始依赖于土地出让这一渠道来获取大量的预算外资金，并将其投资于地方基础设施建设[2-3]。尤其是2009年以后，中央政府放松了城投公司的发债条件。在这种情况下，我国大多数地方政府都选择将土地注入城投公司，然后城投公司将土地作为抵押品进行发债融资，也就是所谓的“以地融资”[4-5]。

然而，中央政府于2014年10月发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，明确禁止城投公司作为地方融资平台，承担地方政府的融资职能；但另一方面又积极鼓励在城市基础设施建设当中引入政府与社会资本合作模式，即PPP模式。所谓PPP模式，就是指政府以股权合作的形式吸引社会资本参与城市基础设施的建设和运营。从理论上而言，PPP是一种创新的公共基础设施与社会服务供给方式。通过社会资本的介入，可该模式以有效的解决地方政府的融资需求，提高公共产品和服务的供给效率，促进经济、社会和环境的可持续发展。而我国中央政府之所以在基础设施建设领域推行该模式，一方面是为了缓解地方政府在项目初期的融资压力，另一方面也是试图通过社会资本运营来提高项目的管理效率。但值得我们注意的是，我国现已落地的PPP项目的平均建设运营期限长达20.09年，这意味着社会资本方投资PPP项目的投资回报周期较长，或者说内部收益率相对有限。于是，地方政府将以何种方式来吸引社会资本方参与PPP项目呢？另外，社会资本方的自有资金实力显然难以满足项目建设的全部资金需求，那么，在成功吸收社会资本之后，PPP项目又将通过何种渠道来实现外部信贷融资呢？

二、理论推导与假设提出

(一)官员晋升锦标赛与分税制改革

地方政府有动力在PPP项目领域推行“以地融资”模式，其根源在于中央政府推行了以经济增长为核心的地方官员晋升锦标赛制度[6-7]。我国地方官员晋升锦标赛制度之所以得以推行，首要前提是我国中央政府掌控着地方官员的人事任命权[8]。在这种情况下，中央政府就可以通过制定官员晋升考核标准来激励地方官员按照符合其要求的方式进行地方治理[9]。而地方官员也会争相以优异的政绩来完成中央政府的考核，以期提高晋升概率。与此同时，我国中央政府将经济增长绩效作为地方官员晋升的主要考核标准。因此，我国地方官员具有强烈的动机来促进地方经济增长，以向上级政府传递个人能力信号并在后续的晋升考核中脱颖而出。

为了短期内拉动地方经济增长，地方官员可以选择的最有效方式就是大规模投资基础设施建设[10-11]。如图1所示，自1988-2017年，我国全社会固定资产投资规模和城镇固定资产投资规模都逐年递增。其中，全社会固定资产投资规模由0.48万亿增长至64.12万亿，保持每年18.43%的平均增长速度；城镇固定资产投资规模由0.34万亿增长至63.17万亿，保持每年19.70%的平均增长速度。这都反映出，地方官员在过去近30年的时间始终在通过投资拉动地方经济增长。

图1 1988-2017年我国固定资产投资规模(数据来源：经历年《中国统计年鉴》公开资料整理)

但不容忽略的是，地方政府基建投资需要足够的资金支持，然而1994年分税制改革后，地方政府不得不面临预算财政资金匮乏的局面。1994年推行的分税制改革将我国的税种划分为三大类：中央税、地方税和共享税，并且，增值税作为政府税收收入中占比最大的税种也被划分为共享税，其中75%上交中央政府，其余25%属于地方政府。此外，地方企业的消费税也被划分为中央税，全部上交中央政府。自2003年起，地方企业的所得税也划分至共享税范畴，其中60%上交中央政府，其余40%属于地方政府。由此，我们从图2可以看出，在1994年这一年，我国地方政府的财政收入占中央和地方政府财政总收入的比重由前一年的77.98%迅速下降至44.30%。并且，自此直至2017年，地方政府的财政收入占比也都维持在45%-55%之间。这说明，分税制改革之后，地方政府的财政收入规模确实显著下降。而进一步观察图2可以发现，自分税制改革之后，地方政府财政支出占中央和地方政府财政总支出的比重由69.71%上升至85.32%。这暗示着，地方政府所需要承担的财政支出责任并没有因为财政收入比重的下降而减少，反而还在不断上升。正是这种财权与事权不匹配的情况，使得地方政府的预算内资金中，可用于地方基建投资的规模非常有限。虽然中央政府给予地方政府一定规模的转移支付，但是转移支付资金本身的规模也相对有限，而且中央政府对转移支付资金的申请要求、具体用途以及使用流程等方面都进行了诸多规范[12]。这使得转移支付部分的财政资金也难以为地方基建提供资金支持。基于此，我国地方政府的一般财政收入显然难以满足地方基建项目的庞大资金需求。

图2 1988-2017年我国地方政府财政收支占全国总收支比重(数据来源：经历年《中国统计年鉴》公开资料整理)

(二)土地财政演进：从“以地生财”到“以地融资”

既然地方基建项目的资金需求难以满足，那么地方政府就不得不寻求预算外的融资渠道。在预算外融资渠道中，最主要的就是利用土地资源融资[13-14]。之所以能够这样，是因为我国土地所有权的“双轨制”和地方政府对土地征用权的垄断[15]。具体而言，根据1982年通过并颁布的《中华人民共和国宪法》规定，我国的土地所有制分为两种，农村用地属于农村集体所有，即集体所有制；而城市建设用地属于国家所有，即全民所有制。在这种制度下，地方政府若要对城市内原有的农业用地进行开发和建设，就必须先进行“土地征用”，即先从农村集体手中对农业用地进行征收，并将其由农村集体所有转变为国家所有，然后才能进行后续的建设和开发。随后，中央政府于1998年出台了《土地管理法》。该文件明确规定：只有地方政府有权进行农业用地征收、开发和出让，并以之缓解城市建设用地的供应紧缺，这实际上就是确立了地方政府在“土地征用”中的垄断地位。因此，地方政府就能够以较低的补偿费用等成本征得土地，对其平整、开发，并以“招、拍、挂”的形式在二级市场将土地高价出让。在这一过程中，地方政府就获得了大量土地出让收入，并将这部分资金主要投资到了城市基础设施建设领域[2，15-16]。

自2009年起，地方政府更多地将其掌控的土地作为抵押物以获取债务融资[17]。具体而言，为了应对国际金融危机的冲击，中央政府出台了“四万亿”经济刺激计划，以期通过大规模的城市基建投资来拉动经济增长。同时，为了配合该计划推进过程中的地方资金供应，中央政府放宽了地方融资平台的发债条件，并明确支持地方政府以地方融资平台为载体，利用企业债、中期票据等工具进行融资。在这样的政策支持下，地方政府开始大规模地将其掌控的土地资源以较低的价格注入地方融资平台，以作为地方融资平台的重要资本。然后，地方融资平台将这些土地作为抵押品，通过银行贷款、发行城投债券和影子银行等渠道进行资本市场融资。尤其值得注意的是，在经过这一操作流程之后，地方政府将土地资源的二级市场预期价值与金融市场的乘数效应相结合，使其获得的债务融资规模显著高于原先的土地出让收入[4-5]。根据国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果公告》中的数据可知，自2010年12月31日至2013年6月30日这两年半的时间内，以地方融资平台为发行主体的地方政府或有负债规模由1.83万亿扩张到2.89万亿，增幅达57.89%。

(三)土地财政与PPP融资

鉴于地方融资平台债务规模激增，中央政府于2014年10月发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》。该文件一方面明确禁止地方融资平台承担地方政府的融资职能，即禁止地方政府对地方融资平台的新增债务承担担保和偿还责任；另一方面，积极鼓励在城市基础设施建设和运营当中吸收社会资本加入，即着力支持将PPP模式推广到城市经济建设领域。因此，在中央政府的支持下，我国PPP模式的基建项目迅猛发展，融资规模也迅速扩张。根据全国PPP信息平台的数据统计，自2014年起至2018年第三季度，我国财政部PPP管理库中项目的数量累计达8289个、投资额达12.3万亿元。其中，已有4302个项目签约落地，这些项目涉及19个具体的基础设施和基本公共服务领域，带动投资达6.6万亿元①。

图3 PPP项目融资操作流程

PPP项目若要成功融资，需由地方政府、企业和银行这三方合作完成，具体步骤如下(见图3)：(1)地方政府委托城投公司作为自己的代理方着手准备PPP项目；(2)城投公司根据地方政府的城市建设需要来公开相应的PPP项目详细招标信息，以招募有意向的企业参与项目竞标；(3)城投公司在与投标企业进行竞争性磋商后，选择合适的企业作为项目的社会资本方；(4)城投公司代表政府和企业合作成立PPP项目公司，并且分别出资入股，从而成为PPP项目公司的股东；(5)政府和企业双方再以PPP项目公司的名义向银行请求信贷融资；(6)PPP项目公司在成功信贷融资后，将所融得资金投资于具体的PPP项目。

地方政府掌控的土地资源在PPP项目的融资中起到至关重要的作用。在PPP股权融资方面，地方政府通过土地出让获得的资金收益越多，就有更多的资金用来支持入股成立PPP项目公司。并且，企业也更有意愿与土地财政收入较多的地方政府合作，以促成PPP项目成功落地。这是因为，土地财政收入较多的地方政府也更有能力对项目的后续推进提供资金支持，并且也更不会因为财政资金紧张而拖延支付归属于社会资本方的相关收益。在信贷融资方面，如果地方政府获得的土地财政收入较多，那么银行也更倾向于对其入股的PPP项目提供信贷支持。其原因在于，银行在向PPP项目公司放贷时，不仅要考虑抵押资产的市场价值风险，更需要考虑借款人未来创造现金收益的能力与稳定性。而政府作为PPP项目公司的重要股东，其获得的土地财政收入越多，未来出现信贷违约的风险也就越小，因此银行也就更有意愿对其控股的PPP项目公司提供信贷支持。

另外，在土地财政收入较高的地区，城投公司作为地方政府代理方，利用地方政府注入的土地进行抵押能够直接获得更多的银行贷款，并将这些资金用来支持PPP项目建设。企业作为社会资本方，利用其入股PPP项目而获得的建设和运营资质也可以从银行获得更多的贷款来进一步支持PPP项目建设。基于此，本文提出的假说是：地方政府获得的土地财政收入越多，则其入股PPP项目的资金规模、吸收社会资本入股PPP项目的资金规模以及其辖区内PPP项目获得的银行信贷融资规模均会明显更大。

表1 变量定义表

三、数据来源与描述性统计

(一)数据来源与变量定义

为了证明上述假说，我们搜集并整合了如下数据：(1)PPP项目信息。我们从财政部PPP项目库公开信息平台获取了2012-2016年所有处于执行阶段的新增PPP项目的信息，项目数量共计2061个。其中有部分项目缺失了必要的基本信息，我们通过手工翻阅PPP项目合同对其进行补充。(2)城市特征数据。在城市特征数据中，各年度土地财政增长率的数值经《中国国土资源统计年鉴》中相应年度“土地出让金收入总额”这一指标的数值计算而得；在异质性分析部分，我们还用到了各年度官员变更的数据，该数据主要通过各城市政府网站以及其他相关网络信息整理而得；其余的城市特征数据全部来自于各年度的《中国城市统计年鉴》。

然后，我们将上述两套数据合并到城市层面，从而得到了各城市各年度PPP项目地方政府出资规模、社会资本方出资规模和银行信贷融资规模的数值，这些将作为本文实证部分的主要分析对象。此外，我们还剔除了新疆和西藏两个民族自治区和所有民族自治州的样本。最后，我们获得了1396个城市-年度样本。所有变量的具体定义可见于表1。

(二)描述性统计

PPP股权融资和银行信贷融资规模的情况如表2所示。2012-2016年间，我国城市层面PPP项目的平均地方政府出资总额为0.764亿元，社会资本方出资总额为3.091亿元，银行信贷融资总额为15.330亿元。PPP项目政府方与社会资本方的股权出资规模之比约为1:4，这说明在地方财政约束下，地方政府的自有资金规模在PPP项目股权资金总规模中占比较小，而其更多的是利用PPP模式来吸引社会资本投资项目。PPP项目股权出资规模与信贷融资规模之比也大致为1:4，这一方面说明PPP项目得以推进主要是依靠银行方面的信贷资金支持，另一方面也说明地方政府通过PPP模式确实能够为地方基础设施建设进行预算外融资。

PPP股权融资和信贷融资所募集的资金明显更大规模地投资于地方基础设施建设。如图4所示，2012至2016年间，地方政府入股PPP项目的资金中，有84.06%配置到基础设施建设领域；社会资本入股PPP项目的资金中，有82.43%配置到基础设施建设领域；银行给PPP项目的提供的信贷资金中，有85.40%配置到基础设施建设领域。这暗示着，地方政府有更强的意愿出资入股基建类PPP项目，并进一步为该类PPP项目吸引更多社会资本，且争取更多银行信贷支持。

表2 2012-2016年PPP信贷融资和股权出资规模均值

年份地方政府股权出资总额(亿元)社会资本方股权出资总额(亿元)银行信贷融资总额(亿元)20120.021 0.182 1.312 20130.044 0.373 2.027 20140.298 1.374 7.346 20152.278 8.626 40.411 20161.163 4.837 25.258 均值0.764 3.091 15.330

图4 基建类和非基建类PPP信贷融资和股权融资总额

图5 东部和中西部地区PPP信贷融资和股权融资总额

PPP信贷融资和股权融资规模存在区域间异质性。如图5所示，2012至2016年间，中西部地区地方政府入股PPP项目的资金规模占全国PPP项目政府股权资金总规模的比重为46.77%。但在中西部地区，社会资本方入股PPP项目的资金规模占全国PPP项目社会资本方股权资金总规模的比重为50.32%；PPP项目获得银行信贷资金的规模占全国PPP项目获得银行信贷资金支持总规模的比重为54.09%。这暗示着，由于经济发展水平和财政收入水平相对较低，中西部地区地方政府用其自有财政资金入股PPP项目的总体规模也就相对较小，于是也就更加依赖于社会资本方股权出资和银行的信贷融资，这也就导致了中西部地区PPP项目融资的杠杆率更高。

在官员变更与未变更的年份之间，各城市PPP信贷融资和股权融资规模也存在差异。我们分别统计了在官员变更和未变更年份，城市层面的PPP各类融资的平均规模。统计结果如图6所示：平均而言，如果某一城市当年发生了官员变更，那么该年度该城市PPP项目各渠道的融资规模都会明显减少。其中，地方政府出资规模减少约45.47%，社会资本方出资规模减少约31.27%，银行信贷融资减少约20.16%。

图6 官员变更与未变更地区PPP信贷融资和股权融资平均规模

其余城市特征变量的年度平均情况如表3所示。2012年后，我国城市层面的一般财政预算收入和土地财政收入的增长率均呈下降趋势，并可能因此导致城市固定资产投资增长出现下降。城市土地财政收入总体规模在2013和2014年相对较高，城市工业总产值占GDP的比重逐年降低，GDP绝对规模、总人口规模、银行放贷规模也基本呈稳步增长。

四、实证结果分析

(一)土地财政收入与PPP融资规模

本部分我们首先检验：地方政府获得土地财政收入越多，则其出资入股辖区内PPP项目的资金规模是否显著更大。为此，我们构建模型(1)：

lngov_investit=α+βlnlandit-1+∑control+vi+eit

(1)

其中，下标i表示城市，t表示年份。被解释变量lngov_investit表示i城市地方政府在t年入股PPP项目的资金总额的自然对数。解释变量lnlandit-1表示i城市在t-1年通过出让土地获得的土地财政收入总额的自然对数。β为我们所关注的系数。control表示所有城市特征方面的控制变量。我们将解释变量和控制变量都滞后一期，之所以这样操作是因为，地方政府从获取土地财政收入到正式入股成立PPP项目公司并完成融资还需要经历公开招标、竞争性磋商、包括项目物有所值和地方财政承受能力在内的各方面评估以及财政部的最终审批等流程，这通常需要一年左右的时间；而且这样做也解决了模型的部分内生性问题。vi表示城市固定效应，eit表示随机误差。我们将标准误聚类在城市层面。

模型(1)的回归结果如表4第(1)列所示，β值为0.593，且在10%的水平上显著。这说明，地方政府获得的土地财政收入越多，就越有动机扩大入股PPP项目的资金规模。并且，地方政府土地财政收入规模每扩大1%，则其入股PPP项目的资金规模将扩大0.593%。

表3 2011-2015年城市特征平均情况

表4 土地财政收入与PPP融资规模回归结果

注：括号中为t值，*、**、***分别表示在10%、5%和1%的水平上显著(下同)。

进一步，我们将检验：地方政府获得土地财政收入越多，是否更有能力为其辖区内的PPP项目吸收更多的社会资本或银行信贷资金。为此，我们沿用模型(1)，并将被解释变量换成lnfirm_investit和lnbank_loanit，分别表示i城市在t年社会资本入股PPP项目的资金规模和银行为PPP项目提供的信贷规模。回归结果如表4的第(2)-(3)列所示。其中，第(2)列的β值为0.665，且在10%的水平上显著。这说明，如果地方政府获得的土地财政收入越多，则社会资本方入股该地区PPP项目的资金规模也就越大。第(3)列的β值为0.931，且在5%的水平上显著。这说明，如果地方政府获得的土地财政收入越多，则银行为该地区PPP项目提供的信贷规模也就越大。至此，我们前文假说得以验证，与预期相一致。

(二)募集资金用途分析

为了分析地方政府利用土地财政收入所募集的PPP资金的具体用途，我们整理了每一个PPP项目的资金募集信息，并发现资金用途大体分为两类：(1)基础设施建设类。该类PPP项目主要包括：市政工程建设、交通工程建设、水利工程建设、城镇综合开发工程建设以及政府基础设施建设等。(2)非基础设施建设类。该类PPP项目主要包括：生态环境保护、社会保障服务供给、科教文卫服务等。进一步统计发现，前一类资金用途的项目的数量占所有项目数量的比重为82.93%，而后一类项目占比仅有17.07%。

接下来，我们将沿用模型(1)来观察地方政府的土地财政收入对这两种用途的PPP资金规模的影响。回归结果如表5所示，第(1)-(3)列均在10%或5%的水平上显著，且较之表4中列示的基准回归结果，β的数值和显著性水平都有明显提高，而第(4)-(6)列不显著。上述结果表明，地方政府利用土地财政收入提高PPP项目的融资规模后，这部分PPP项目资金显著地投向基础设施建设领域，而没有显著投向非基础设施建设领域。由此可知，地方政府在PPP领域“以地融资”的主要动力来源于基础设施建设中的大规模资金需求。

(三)区域异质性分析

土地财政收入规模与PPP各类融资的关系在不同区域间可能存在一定异质性。这主要是因为，自2003年起，为了平衡地区间经济发展水平的差异，中央政府给予中西部地区更多的建设用地指标。因此，中西部地区的地方政府通过土地征收可以掌控相对更多的土地资源，并通过土地出让来获取更多的土地财政收入[18-19]。另外前文已述，中西部地区经济发展水平和财政收入水平相对较低，所以这些地区的地方政府就会更加依赖PPP模式来吸收社会资本方股权出资和银行的信贷融资。基于此，较之东部地区，中西部地区的地方政府更有可能利用掌控的土地资源来为PPP项目融资。

为了检验上述观点，我们沿用模型(1)并将样本分为中西部地区和东部地区分别进行观察。回归结果如表6所示，第(1)-(3)列β均在5%的水平上显著，且较之表4中列示的基准回归结果，β的数值和显著性水平都有明显提高，而第(4)-(6)列不显著。这一结果充分说明，地方政府利用土地财政收入为地区内PPP项目融资的行为更为显著地发生在中西部地区。

表5 土地财政收入与PPP融资用途

表6 土地财政收入与PPP融资的地区异质性分析

表7 官员变更对PPP以地融资规模的影响

(四)政治周期的异质性分析

土地财政收入规模与PPP各类融资的关系很有可能受地方官员变更的影响。其原因如下：第一，官员变更会导致政府投资规模缩减。新上任的地方官员需要一定的时间来熟悉新的工作环境，并且官员在新上任之后更倾向于推出不同于前任的经济政策[20]。这都会导致地方政府工作效率的下降，甚至是工作停滞[21]。由此看来，在官员变更的年份，地方政府很有可能降低出资入股PPP项目的意愿。第二，在官员变更时，企业的投资决策也更为谨慎。这是因为，一旦地方官员发生变更，该地区企业原本获取的市场信息就会失效，投资失败的概率会增加。并且若要继续投资，则需要重新获取高质量的市场信息，并为此承担相应的信息获取成本[22-23]。在这种情况下，企业投资规模在短期内可能会相应减少。同理，在官员变更的年份，企业也很有可能降低出资入股PPP项目的意愿。第三，在官员变更时，银行也会考虑到政策不确定性，从而减少在地区内的信贷投放规模，这在谭之博和周黎安(2015)的研究中也得到了实证支持[24]。因此，在官员变更的年份，银行也很有可能减少对PPP项目的信贷投放规模。

为了检验上述观点，我们沿用模型(1)并将样本分为当年官员变更和非当年官员变更两部分分别进行观察。回归结果如表7所示，第(1)-(3)列β均不显著；这说明，当处于官员变更的年份时，土地财政收入不会显著地促进地区PPP项目进行各类融资。而第(4)-(6)列β均在5%的水平上显著，并且较之表4中列示的基准回归结果，β的数值和显著性水平也都有明显的提高；这说明，当处于非官员变更的年份时，地方政府会显著地利用其土地财政收入来促进辖区内PPP进行各类融资。

五、结论与建议

本文研究发现，地方政府利用土地财政促进辖区内PPP项目成功融资，从而为地区基础设施建设提供有力的资金支持。具体而言，地方政府获得的土地财政收入越多，也就越有能力出资入股PPP项目；社会资本方也更有意愿与其寻求合作，共同出资入股PPP项目；银行也更倾向于为其入股的PPP项目提供贷款。并且，地方政府促进PPP项目所融得的资金大多投资于基础设施建设领域。进一步回归发现，地方政府在PPP领域“以地促融资”的行为更显著地存在于中西部地区和非官员变更的年份。

毫无疑问，地方政府通过利用土地财政促进PPP项目融资这一模式对城市发展具有非常积极的作用。因为PPP项目所融得的资金大多投资于公益性的城市基础设施建设领域，从而能够拉动地方经济增长，改善人民生活水平。但这种融资模式也带来了以下几个方面的问题：

第一，大量资金配置到了基础设施建设领域，这一方面会资本化到房地产市场，从而推动房价在短期内迅速上升；另一方面也增加了其他领域的企业、尤其是中小企业的融资难度。

第二，将银行信贷资金的偿还风险与房地产市场的波动相联结。一旦城市房地产市场出现萧条，地方政府给予PPP项目的直接资金支持就会相应减少，那么前期银行信贷资金的偿还风险就会相应提升。而地方政府为了维持项目资金的运转将不得不采取“借新债、还旧债”的方式解决问题。

第三，PPP项目的建设、运营期限基本都在10年以上，跨越了地方官员的两届法定任期。所以，地方政府官员在利用该模式为PPP融资后，也基本上不需要为其任内的融资行为承担偿还责任，这非常容易导致地区基础设施出现过度投资和重复建设的问题。

为了解决上述问题，我们提出了以下几个方面的建议：

第一，在PPP项目开展之前，需要客观、详尽地评估项目可行性和地方财政承受能力。在项目可行性评估方面，需要充分考虑PPP项目是否能够切实带来经营性现金收益，尤其要考虑能否将项目打造成使用者付费类项目。在地方财政承受能力评估方面，不仅需要考虑地方政府预算内的财政收入情况，而且需要考虑地方政府的持续表外融资能力和已经承受的表外隐性负债压力。

第二，需要合理分配中央和地方政府之间的收支比例。首先，中央政府可以相对更多地承担地方建设项目的支出责任。更为关键的是，地方政府理应具有与其支出责任相匹配的财力。这既需要提高共享税中地方政府最终分成的比例，也需要允许并帮助地方政府形成规范、有效的债务融资渠道。

第三，需要对地方官员的政绩考评体系做出适度调整。一方面需要改变过度强调经济增长的官员政绩考评体系，并从社会发展的多个方面对地方官员进行综合考评。另一方面要强化官员的终身问责机制，使地方官员即使发生职位变更，也需要为其任期内的信贷融资承担偿还责任。

注释：

① 详见新浪财经.财政部：近5年共4302个PPP项目落地 带动投资6.6万亿[EB/OL]．[2018-11-23]．http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2018-11-23/doc-ihpevhck2047179.shtml.