PPP模式与传统政府融资的差异

摘 要：在经济全球低迷的情况下，我国的经济迈进“新常态”，大量的政府财政面对经济的持续增速而政府收入等持续放缓的严峻考验，政府偿债风险集聚，在这样的情况下，依赖土地财政、贷款等方式的传统政府融资手段发展的城市难以继续前进，必须通过创新模式来为城市发展谋求大量且稳定的融资支持。十八届三中全会以后，我国开始鼓励政府和社会资本的合作（Public-Private Partnership，缩写为PPP）模式。本文对我国目前PPP模式的内涵、理论依据、及优缺点做了详细论述，并结合我国国情，论述了PPP模式与传统政府融资的区别。

关键词：PPP模式;传统融资模式;运行现状;政府与社会资本

一、前言

国务院在2014年9月21日颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，在该意见中要求地方政府对其债务进行规模控制和预算管理，来加强控制和有效解决地方财政的债务风险。中央对地方融资渠道加强了调控，地方政府的筹资能力大幅削弱，但考虑到地方政府的项目资金需求，国务院便在上述《意见》中又提出了推进地方政府财政融资机制的规范建立以解决上述问题，其中第三点便是倡导了地方政府与社会资本合作模式（PPP模式）的推广应用，鼓励城市公共服务设施等部分具有收益的公益性事业吸纳社会资本的参加。

PPP模式旨在倡导政府与社会资本（私营企业、民营资本等）进行互助，采用公私合营的方式进行公共服务设施建设，是政府与社会资本创立利益共享、风险共担以及长期合作的项目运行方式，是政府资源有限性和大众公共需求无限性矛盾的有效解决方法。

PPP模式是二十世纪八十年代由英国首先提出，历经30多年的改革，PPP模式已经是世界各国创新政府融资的模式之一。我国十八大后，各级政府相继出台有关政策和管理办法以支持PPP项目的推广，因此PPP模式得以逐渐探索发展并朝向规范化发展。2014年11月16日国务院颁布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确要求要建立健全政府和社会资本合作（PPP模式）。

二、PPP模式的发展

（一）PPP模式的优势

首先，利用市场机制，充分发挥政府和社会资本所长。PPP模式通过市场化的方式将地方政府、企业和金融机构的资源大规模整合，导入公共基础设施领域，来解决政府筹备公共设施资金不足的问题。社会资本通过PPP模式的通道进入的原本政府独立负责的基础设施与社会服务领域。私营企业借此增加成长动力、拓宽发展空间。政府与社会资本合作模式的推广是转变政府职能，更好发挥政府职能的切实要求。让社会资本参与管理有利于提高项目的管理效率，有效减少投资和技术的边际成本。

其次，借助PPP模式政府可以快速解决项目融资问题。公共服务建设供给不足的问题随着中国经济的快速发展日益凸显出来，并对我国未来经济的发展带来了阻碍。依靠政府财政单方面的力量已经无法适应基础建设的大额资金需求。教育、医疗、环保、交通等社会设施方面的欠缺为PPP模式参与公共基础设施的建设带来机遇。

最后，在PPP模式中，政府可以实现风险的转移，而项目公司等社会资本最终承担了投融资、建设和运营过程中的大部分风险。

（二）新时代下PPP模式存在的问题

1、法律规定不完善影响社会资本的决策。

我国目前相关法律框架不健全，难以对签订的PPP项目进行全面的保护。法律法规的修订、颁布等，使原有项目合同的有效性发生改变，不利于PPP项目的建设和运营，甚至直接导致项目失败和终止。

2、資本回收期太长，项目收益缺乏保障。

在PPP模式中，政府与社会资本多在社会基础设施建设方面进行合作，而社会基础设施建设资本回收期过长，普通企业无法承受长期的资本回流短缺。

3、政府信用风险过高。

地方政府为推广PPP模式，吸引社会资本进行融资，促进当地基础设施发展建设，可能会与合作方签订脱离实际情况的合同。项目建成后，政府却难以履行合同中义务，不仅直接危害合作方的利益，也使得政府威信受损。

4、审批程序复杂、决策周期长。

因政府决策程序不规范等因素，PPP模式的相关项目的审批程序都过于复杂，造成决策周期长，成本高的问题。项目获批后，不便根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。

三、PPP模式与传统政府融资的比较选择

目前国家大力推动PPP模式的根本原因是其与传统政府融资模式的实质性区别。所谓传统政府融资指地方政府融资平台作为融资主体，向银行借款（或者发行政府债券），进而筹集资金用于项目运行。在传统政府融资模式下，政府通过地方融资平台进行项目融资，融资资金属于地方政府债务。在推广PPP模式之前，地方政府通过传统政府融资方式对城市基础设施建设和公共服务领域等项目进行实施的。随着我国经济的发展，城市公共设施和公共服务的供给需求大幅提升，投入在公共建设领域的资金也不断增多，在一些城市，甚至出现地方政府债务高过财政收入的情况，在这种情况下，传统政府融资模式弊端显现。因此，国务院要求加强对地方政府债务的管控，并对地方政府性债务的规模进行调控。

而PPP模式下的基础设施建设项目中，通常会在实施计划和PPP项目合同中规定，项目公司作为融资主体负责筹资。即使出现资金无法顺利到位的情况，也会要求由项目公司通过股东贷款、提供担保等方式进行解决，以确保社会资本筹集资金足额及时到位。政府在整个项目融资过程中，不承担主要责任。项目建设完成后，项目公司成为公共服务的提供者，政府向项目公司付费购买公共服务产品。对政府而言，是将债务转化为支出。

四、结论与展望

随着我国经济的高速发展，公众对基础设施建设和公共服务的需求愈发提升，这也对政府融资带来不小的挑战。为满足人民日益增长的美好生活需求，基础设施建设的融资主体也经历了一系列变革。2008年金融危机之后，中央减弱对地方财政的支持力度，同时赋予地方政府合法的融资主体地位，使其可以通过发行债券进行融资项目建设。但这一模式，目前来看，容易导致政府负债的增多，从而影响政府债务偿还。

目前，中国经济具备强劲的发展势头，因此，采取多种融资方式来改善我国基础设施和社会服务的现状，是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必由之路。

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作者简介：

丁淑（1998-） 东北农业大学 哈尔滨