地方政府人才引进法治环境的发展变化与优化建议

赵海怡 田梦琪（西北大学法学院）

伴随着全面深化改革的不断推进，人才强国、人才强省、人才强市理念已经成为推动国家、地区甚至省市经济发展的动力和支柱。2010年 6月，中共中央、国务院印发了我国第一个中长期人才发展规划《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，并发出通知强调要把人才作为经济社会发展的第一资源摆在突出位置。2017年1月，中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》中指出：人才是经济社会发展的第一资源，深化人才发展体制机制改革，加快建设人才强国，最大限度激发人才创新创造创业活力，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来。

2017年，全国近20个城市以吸引人才流入为目标相继出台了大量引进政策，内容包含了人才落户、住房补贴、创业激励、人才鼓励、社保医疗、配偶就业、子女入学、人才科技成果转化以及劳动争议等人才迁徙需要面对的各方面问题，地方政府的“人才争夺战”正式打响。值得注意的是，在颁行上述人才引进政策的同时，各地方政府都清晰地认识到了将“政策”落实为公开颁行、稳定实施的“制度”，可以给人才及用人单位带来更为有效的激励和保障，制度化的各类人才待遇和人才服务与非制度化的人才待遇和人才服务相比，对人才流动决策的影响直接更稳定，优化人才引进法治环境才是地方政府助力地方人才争夺竞争的占优决策。然而，相较于政策，地方制度颁行更为复杂，地方的人才引进相关制度能否在短时间内快速提升？不同地方之间的人才引进法治环境是否存在明显差异？在地方人才引进制度上有无探索创新性改革的空间？我们研究团队在陕西省教育厅专项科研计划项目“关中-天水经济区区域经济发展法治环境评估与优化研究”（项目编号13JK0078）的资助下，通过对样本制度和样本城市的分析，完成了同一城市不同时期的人才引进法治环境的纵向对比，和同一时期在同一问题上东西部不同城市的人才引进法治环境的横向对比，考察地方政府人才鼓励制度的变化与发展创新，希望为地方政府助力人才竞争提供指引和帮助。

样本城市与样本制度的选择

人才引进地方法治环境是一个宏大的问题，涉及不同类型的用人单位和不同类型人才迁徙所涉及的不同法律与制度问题，笼统的以一个地方的人才引进法治环境整体作为研究对象，容易导致分析面面俱到，但难以深入而流于形式。因此，我们希望选择特定的具体制度作为分析样本，从而实现针对人才和用人单位关心问题的有针对性的具体分析，既分析相关制度的数量，更能很好地根据人才需求分析地方制度对人才需求的回应程度，从而实现对地方制度的考察。沿着这样的思路，我们选择了地方政府的人才鼓励制度作为分析样本。

地方政府引进人才的主要目的是为了人才能为当地经济发展做出贡献，因此吸引人才的各个地方政府，不但要为人才留下配套安家落户等保障制度，还要为人才留下后为地方经济发展做出进一步贡献提供有效的奖励、激励的人才鼓励制度。什么样的行为和成果可以获得政府的哪些鼓励与奖励，这些鼓励与奖励措施能否落实为公开明确的地方制度并积极执行，是引进人才和吸引人才的地方政府与用人单位共同关心的重要问题，我们将激励人才安家落户后为地方经济社会发展做出贡献的各种奖励、激励制度称作人才鼓励制度，作为我们分析的样本制度。我们在对西安市、成都市、重庆市、上海市等一些城市的相关制度进行检索查询时发现以政府投入资金直接向人才拨付奖金或者资助资金的方式奖励人才，是我国地方政府鼓励人才的传统方式，几乎各个城市在不同时期都有使用，变化不大。而各个城市近年的主要改革创新表现在尝试采用其他非奖励方式对人才进行鼓励。鉴于考察货币奖励对于相关制度的纵向对比和横向对比没有太大帮助，我们的分析主要集中在各地方政府创新较多的其他非货币奖励的鼓励措施上。

如前所述，我们希望对同一城市不同时期的特定人才引进制度进行纵向对比，验证地方人才引进相关制度能否在短时间内快速提升，观测地方相关制度的发展变化过程，同时还希望通过不同城市针对同一问题的相关制度的横向对比来考察我国地方人才引进制度的地区差异，并探寻创新性改革的空间。限于篇幅，我们难以实现我国各个地方的全样本分析，因此选择了陕西省西安市和上海市作为样本城市展开分析。理由如下：

第一，西安市作为全国高等级人才的重要培养基地，长久以来一直存在“孔雀东南飞”的困境。近几年西安市经济迅速发展使西安市人民政府引进高层次人才支撑经济稳步推进的任务迫在眉睫。2017年下半年至今，西安市人民政府逐步将人才引进战略的重点放在了优化人才引进法治环境上，出台了大量的地方制度规范对流入的人才进行鼓励，这就为我们更好地完成同一制度上同一地区不同时期制度的纵向比较提供了很好的数据基础。

第二，西安市和上海市同为我国除北京之外的重要人才培养基地，一个是经济社会发展相对落后的西部城市代表，一个是经济社会发展相对前沿的东部城市代表，这两个样本城市也为我们实现同一制度的地区差异分析，特别是东西部差异分析提供了很好的条件。

西部样本城市人才鼓励制度的纵向发展变化

城市名称及数据截止时间 人才奖励文件个数 其他鼓励文件个数西安市（截至2017年年底） 36 21西安市（截至2019年4月） 51 43images/BZ_55_906_2449_2298_2544.png授予荣誉称号、奖章与证书人才培训税收优惠试行人才分类评价制度免除外语考试股权与分红奖励程序便利优秀人才流动居住证、人才签证办理猎头资助

围绕激励人才为本地经济社会发展做出贡献的人才鼓励制度，我们人工检索了陕西省人大、陕西省政府及其下属相关部门、西安市人大、西安市政府及其下属的相关部门官网上公布的相关制度文件，并以西安市人才引进改革为分界线，将所查文件分为截至2017年12月之前公布的制度和截至2019年4月之前公布的制度两个类别，查到的制度文件数量如下表所示。从查询结果来看，陕西省西安市自2017年末开始人才引进制度改革以来，人才鼓励相关制度数量有大幅度增长，然而仅仅关注制度数量的变化显然不是我们纵向对比的目的，为此我们对制度内容中的鼓励措施进行了深入的分析。

（一）截至2017年年底西安市人才鼓励制度的发展情况分析

在陕西省和西安市相关政府机构官网上公布的2017年12月之前发布且有效的制度性文件中，我们查询到的西安市“人才奖励”文件个数为36，与“其他鼓励”相关的文件个数为21。在对与“其他鼓励”相关的21个文件进行分析后发现，其他鼓励方式主要包括以下方面：

1.为外国优秀人才授予荣誉称号，并颁发奖章和证书。如“西安友谊奖”称号、“西安市荣誉市民”等称号；设立西安市外国专家“友谊奖”和“优秀外国专家奖”。其主要为了鼓励和表彰在西安市经济建设、社会发展和对外交流合作等方面做出突出贡献的人士。

2.人才培训。对优秀人才进行定制培训，并对满足条件的人才给予往返机票补贴，或者对培训实际发生费用按百分制比例进行补贴；鼓励人才参加国内外知名厂商认证或行业资质认证考试，并对考试费用进行全额补贴。

images/BZ_56_906_331_1283_827.png对有租房需求的人才提供租金补贴支持退役大学生士兵读研深造以更加灵活的方式激发科研人员的积极创造性对全科医生的培养与激励

3.税收优惠。对于文件中规定的人才按照其应缴且已缴的个人所得税额，每年按市、区留成部分全额奖励给纳税人，或者对于满足条件的人才免征个人所得税。

4.试行人才分类评价制度改革。文件中仅将分类的人才限定为从事基础和前沿技术研究、应用研究、成果转化等不同活动的科研人员，强调建立以能力与贡献为导向的评价机制；强调对专业技术人员分类评价，文件中仅对人才类型、评价方式大致规定，但具体以何种评价机制对人才进行分类评价，文中并未具体细述。

5.免除外语考试要求。鼓励下基层单位从事专业技术工作的优秀人才申报相应职称时，免除职称外语考试要求。

6.鼓励采取股权奖励与分红激励的形式，激发优秀人才的积极性和创造性。此处需注意的是，文件中只规定采取以上方式对优秀人才进行激励，但并未就股权比例、分红方式等具体事项详细规定。

7.程序便利。对文件中认可的优秀人才不实行试用期制度；为优秀人才因公临时出国（境）手续办理快捷通道，实行“一次审批、一年内多次有效”；对于优秀人才可不受单位岗位和名额限制，优先予以评定和聘用；对优秀的科技人员可破格晋升专业技术职务。

8.鼓励优秀人才流动。鼓励人才在企业和高校、科研院所之间双向流动；鼓励高等学校、科研院所和大中型企业科技人员从事兼职活动或受聘于中小企业；支持高等学校、科研院所和大中型企业选派工程技术人员到中小企业挂职，担任首席工程师。

9.居住证、人才签证的相关规定。对于满足文件要求的外籍人才，公安部门办理对应时限的工作类居留签证；对“走出去”重点企业外派人员在办理普通签证、长期签证或多次往返签证时提供便利。

10.猎头资助。鼓励企业从省外及境外吸引高层次人才，对高层次人才寻访费用资助，按照《西安高新区吸引高层次人才优惠政策》执行。

（二）截至2019年4月西安市人才鼓励制度的发展情况分析

到2019年4月，陕西省和西安市经历了重要的人才制度改革，改革后关于与“其他鼓励”相关的文件个数从截至2017年年底的21个文件增加至43个。从其内容上看，主要有两个方面的发展变化：

1.新增了不少人才鼓励形式：

（1）对有租房需求的人才提供租金补贴。对于符合制度规定条件的高层次人才，提供人才公寓，给予高层次人才公寓租金补贴，并对补贴比例、补贴条件以及提交材料、审核机关、办理时间都有细致的规定。

images/BZ_57_178_331_602_735.png对股权和分红激励以专门的制度进行细化规定对人员流动有更加全面细致的规定进一步对外籍人员来陕工作、出入境的相关事宜进行详细规定

（2）支持退役大学生士兵读研深造；规定优先从应届高校毕业生中征收义务士兵，并支持退役大学生士兵读研深造。

（3）以更加灵活的方式激发科研人员的积极创造性。以简化科研项目申报验收程序、简化材料报送程序、减少监督检查次数等方式，赋予科研人员更大技术路线决策权；开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，支持单位与成果所有权人以约定权属比例的方式进行分割确权，实行以增加知识价值为导向的分配制度；值得肯定的是，西安市人民政府以颁布制度的形式将此项工作的开展方式、工作进度、试点机构、奖励比例以及法律责任都进行了细致的规定，并且制度中将人民政府各职能部门的具体任务与职责也进行了说明，足以看出西安市人民政府对此项工作的重视程度。

（4）对全科医生的培养与激励。对符合规定的全科医生，各地在人员招聘、职称晋升、岗位聘用等方面，与临床医学、中医硕士专业学位研究生同等对待；可直接参加中级职称考试；外语成绩可不作为申报条件，对论文、科研不作硬性规定。

2.对2017年之前已经存在的鼓励类型进行了详细的制度化：

（1）对股权和分红激励以专门的制度进行细化规定。在截至2017年年底所查询的制度中，各大官网对人才有关股权与分红方面的激励仅是提及性的规定，并且分散地规定在各个官网的不同制度里，对现实操作的指导性意义不大。2017年12月，陕西省财政厅等三部门印发《陕西省国有科技型企业股权和分红激励实施细则》。细则中对股权与分红激励进行细化，就激励的对象、分红的条件与比例、分红实施的有效期以及就激励方案的制定、审批和管理进行了细致的规定。西安市人民政府2019年4月29日发布《西安市落实“以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革”工作方案》，制度中对股权与分红激励也进行了相应的规定。

不可否认的是，西安市不论是2018年度实行的以西北有色金属研究院为代表性的试点单位的员工持股计划与无形资产入股和量化分配方式，还是新颁布的制度对股权和分红激励的细化规定，都在很大程度上促进了企业的经营分配模式的调整与优化，也在很大程度上提高了员工的工作积极性。同时，该类型制度的发布对比以前关于股权激励的制度具有实质性的进步意义和指导意义，政府对于股权与分红激励进行规定无疑会促使企业的发展且与引入人才的自身利益息息相关，从而达到企业的良好经营与人才效用最大化的共赢状态。政府对股权与分红激励的详细规定也体现了西安市近年来经济的良性发展态势和西安市人民政府在人才引进方面给予人才激励的重视。

（2）对人员流动有更加全面细致的规定。在对西安市截至2017年年底的查询过程中我们发现，政府对于人员在企事业单位之间的流动持鼓励态度，但具体哪些人才群体可以流动，在哪些行业间流动，以何种方式进行，人才流动时在原来单位享受的待遇如何保证等问题并未有细致的规定。2017年11月9日，陕西省人民政府印发《陕西省人民政府关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》中指出：对于技能型人才，不仅建立技能人才工作室、技能人才职位体系、技能人才发展通道、与技能人才相关的岗位，还允许技能人才参加工程系列专业技术资格评审、允许技能人才向事业单位流动、允许技能人才担任职业院校教师、允许规定数量的技能人才每年参加国外进修培训，并就技能人员享受的优惠待遇类型、费用补贴比例以及技能人才所处各个时期发生费用的补贴主体、补贴比例等各方面进行了细致的规定。毋庸置疑，西安市作为陕西省所发布制度的积极贯彻者与落实者，在积极执行陕西省政府相关制度的同时，根据自身的实际情况积极探索适合激励优秀人才有序流动从而积极助力西安市经济发展的新方式。

（3）进一步对外籍人员来陕工作、出入境的相关事宜进行详细规定。2018年9月10日，陕西省人民政府印发《关于积极有效利用外资推动经济高质量发展的实施意见》中规定：“一方面，对于满足该文件规定条件的外籍人员可以申领居住证，凭借居住证可享受基本的公共服务以及生活、出行和工作的便利；另一方面，对于人才签证的有效期进行规定，规定签证办理时间、对外籍人才的配偶、子女以及探亲人员的签证有效期以及对符合免除签证费和急件费的情形进行规定。”2019年4月2日，西安市人民政府在贯彻陕西省人民政府制度性文件的同时结合西安市的实际情况制定了《西安市关于积极有效利用外资推动经济高质量发展的实施意见》，文件强调建立标准统一、程序规范的来华工作许可制度，实现工作许可、签证与居留有机衔接；为外籍人才办理工作证，并协助人才的配偶、子女办理相关的居留许可手续；为人才办理相关手续简化程序、优先办理并对未持签证来西安市的人才进行相关规定；为外籍人才提供国际化水平的国际社区、为外籍人才子女提供国际学校、以各种形式满足人才阶段性住房需求，同时规定了专门的人才需求处理机制。

相比较西安市截至2017年年底的制度查询结果，西安市人民政府不论是在贯彻陕西省人民政府关于人才居住证、人才签证方面的规定抑或是满足现实情况的需求而对该方面进行了如上的细致规定，这无疑是巨大的进步，值得肯定。

此处需要加以说明的是，以上仅是对相比于2017年年底细化的较明显的文件进行了分析，在新增加的22个文件中，除过以上细致分析的部分，还包括以前查询的相关内容，此处便不再赘述。

人才鼓励制度东西部样本城市的横向比较

对高技能人才进行表彰images/BZ_58_179_2185_413_3141.png给优秀人才以税收优惠对各行各业所需的优秀人才以及技能型人才进行培训并对培训费用进行补贴为外籍优秀人才设立国际化社区和为优秀人才子女设立国际化学校对科技人员建立以知识产权为核心的分配模式并对职务发明收益约定分配制度对外籍人才入境的签证、居住证、绿卡以及落户都进行规定强化以股权、收益分红的奖励方式，以协商的形式设置期限、报酬等事项对引进人才的工伤、医疗、人才争议等以及各种与人才工作生活相关的程序便利进行规定根据居住证享有服务类型以及办理程序的简化途径

比较和学习同一问题上本地制度与其他地方制度的差异，学习其他地方的成功经验，是地方营商法治环境提升的重要方法。西安市和上海市同为我国除北京之外的重要人才培养基地，一个是经济社会发展相对落后的西部城市代表，一个是经济社会发展相对前沿的东部城市代表，这两个样本城市也为我们实现同一制度的地区差异分析，特别是东西部差异分析提供了很好的条件。

在对上海市的各官网进行了与西安市相同的查询工作后，我们发现，在所查的68个与“人才鼓励”相关的政府文件中，“人才奖励”有26个文件，“其他鼓励”有42个文件。从制度内容上看，西安市与上海市的人才引进“其他鼓励”方面的措施在九个方面大致相同。

然而，当我们对制度细节进行更深入的分析时，发现上海市的下述先进做法值得西安市借鉴：

1.设立各种形式的专项资金。设立基金，用于资助国内外优秀人才来沪进行开发、学术研究、国际技术会议等所需部分交通与生活费用；设立专项资金，用于资助高层次以及各行各业紧缺人才，并对文件认可的不同高层次人才规定了相应的资助数额；项目扶持，对青年科技人员进行项目扶持，并对青年科技人员创业起步提供经费资助；对领军人才及其团队的资助，对领军人才的培训、交流合作、文献资料、休假、医疗、生活等各个方面进行资助；设立软件集成电路产业发展专项资金、医学人才发展资金；闵行区为人才发展设立专项基金，并在区财政账户里单设科目，纳入专项资金管理。

通过以上对上海市关于专项资金文件的查询结果我们可以看出，上海市以专项资金的方式对各类人才的鼓励都以政府文件的形式进行规定，并且对申请人申请的条件、方式、程序、材料提交、办理时间、异议督查程序都有明确而具体的规定。毋庸置疑，近几年中国在愈演愈烈的地方政府“人才争夺战”的大背景下，拼优惠的人才引进方式确实给地方政府引进了其所需要的高层次人才。而西安市正处于经济的迅猛腾飞之际，对高层次的人才需要正是迫在眉睫。因此，就从为各层次人才设立专项资金该项途径来说，西安市应该向上海市学习，做到针对不同的人才类型给予不同的资金支持。

2.对优秀人才离岗创业进行具体规定。西安市截至2017年年底的文件里政府对人才流动持鼓励态度，陕西省与西安市人民政府分别于2018年和2019年颁发文件对人员流动进行相关规定，而且规定的越来越细致化。文章前面对西安市关于人才流动方面的规定已经叙述过，此处不再赘述。但在对上海市的文件进行分析的过程中我们发现，上海市除了对优秀人才在企事业单位流动进行详细规定外，还将离岗创业人员从人才流动中分离出来进行规定，具体包括：（1）人才在离岗创业期间原单位不能解除其人事关系；（2）离岗创业人员与其他在岗人员享有同等参加职务评审和岗位晋升的权利，并规定人才返回原单位工作时的相关福利；（3）对离岗创业人员的工资福利、社会保险、职业年金的具体处理办法进行了细致的规定；（4）对离岗创业人员的成果与原单位的分配比例、人才争议处理事项也进行了相关规定。

对离岗创业人员相关福利的规定在某种程度上给予人才创业的动力，在其不用顾忌生活、工作问题的前提下人才可以充分发挥其个人与职业优势大胆创业。西安市可以在结合自身实际情况的前提下，以上海市为参照，将离岗创业人员从流动人才中分离出来，以专门的文件对其进行规定，以此促进离岗创业人员的积极性与创造性。

地方政府人才引进法治环境的优化建议

如前所述，将人才引进“政策”落实为公开颁行、稳定实施的“制度”，可以给人才及用人单位带来更为有效的激励和保障，制度化的各类人才待遇和人才服务与非制度化的人才待遇和人才服务相比，对人才流动决策的影响直接更稳定，优化人才引进法治环境才是地方政府助力地方人才争夺竞争的占优决策。根据我们详细检索西安市和上海市的人才鼓励制度，并对制度内容进行纵向对比分析和横向对比分析的研究结果，地方人才引进法治环境是地方政府完全可以实现短期内快速提升的，并且样本城市的人才鼓励制度也在不断地改革创新过程中。

最后，对于希望通过优化人才引进法治环境来助力地方经济发展的地方政府而言，我们有两项优化路径建议。

第一，把人才引进法治环境优化工作的重点放在制度质量和制度细节上来，不断根据人才和用人单位的需要，为他们提供更为明确、公开和稳定的制度依据，寻找更多的优化空间。从前述西安市和上海市的人才鼓励制度横向对比中，我们不难发现，仅从人才鼓励方式上看，西安市所使用的鼓励方式与上海市基本相同，并无太大差异，似乎找不出进一步优化的空间。但当我们的分析深入到制度细节，就会发现上海市的相关制度在整体的框架制度之内从细节着手，创设了很多更加贴合人才和用人单位需要的具体制度，并且从细节处保障了制度的良好运行效果，从这个角度挖掘，西安市的相关制度规范就有很大的提升和优化空间。

第二，根据人才和用人单位需求建立科学的评估指标体系，定期开展人才引进法治环境评估，并通过横向和纵向对比寻找差距和问题。法治评估是全面系统了解地方营商法治环境现状的科学方法，根据通过一套指标体系分别对同一地方不同时期的人才引进法治环境状况和同一时期不同地方的人才引进法治环境状况进行科学系统的比较，更有助于地方政府直观地了解本地工作进展和水平，同时也有利于学习和比较其他地方，特别是在法治化水平上做得更好的地方成功经验，在参照其他地方成功经验的基础上力求快速准确地优化本地制度，满足本地人才和用人单位的需求。但需要注意的是，进行人才引进法治环境评估的指标体系，不能等同于从大众视角或者学者视角评估一般法治水平，人才引进法治环境评估一定要坚持人才视角和用人单位视角，围绕人才和用人单位关心的问题展开。