论环境民事公益诉讼中的生物多样性保护

孔云峰（四川省高级人民法院）

生物多样性是关乎人类生存品质与可持续发展的关键因素，是衡量一国生态文明建设程度的重要标准，亦属未来生物遗传资源深入研究的核心利益载体。然生物多样性所特有的环境利益一元性（公益）、损害结果的次发性和隐蔽性等，使其在我国环境法理论研究和司法实践中均未得到应有的重视与保护。随着环境民事公益诉讼理论的逐渐成熟和相关立法上的不断突破，生物多样性保护的解决路径也日益清晰。

一株五小叶槭引出的讼争与思考

中国生物多样性保护和绿色发展基金会在S省G州就濒危植物五小叶槭提起了全国首例生物多样性保护领域的环境民事公益诉讼，认为雅砻江流域水电开发有限公司在水电站建设蓄水过程中将淹没这一濒危植物的唯一栖息地，请求判令1.雅砻江流域水电开发有限公司立即采取适当措施，确保不因雅砻江水电梯级开发计划的实施而破坏野生植物五小叶槭的生存。2.依法判令被告在采取的措施不足以消除对五小叶槭的生存威胁之前，暂停牙根水电站及其辅助设施（含配套道路）的一切建设工程。通过本案可以窥知，相较于传统环境侵权案件的事后救济模式，生物多样性保护之讼争往往系损害结果尚未发生的事先预防、隐性的生态利益损害而非显性的环境要素污染。故笔者认为在本案司法裁量过程中，需认定水电开发的侵害行为与五小叶槭栖息地破坏是否存在必然性因果联系，其生态损害是否符合“损害社会公共利益重大风险”而纳入环境民事公益诉讼的调整范围，并在预防责任、生态修复责任和赔偿损失责任这三大类环境侵权民事责任中找到适宜的责任承担方式。

生物多样性保护的环境利益一元性（公益）

生物多样性包含了自然界所有来源的形形色色生物体，主要有生态系统多样性、物种多样性和基因多样性三个层次，其损害具有间接性、次发性，只有在某些环境要素被破坏且达到一定程度时，才会构成生物多样性方面的环境利益损害。根据环境权利的理论，只有具体到某一具有权属划分的环境要素损害，才会触及私益（个体）和狭义的公益（多数的人），这些环境利益的保护均属于私法范畴，可以通过民法中的侵权责任法等规范进行调整。即便是起诉阶段尚且不能将多数人具体化时，民事诉讼法之中也有代表人诉讼制度可以提供解决路径。而对于环境要素损害后导致次生的生物多样性损害，其权利义务主体只能归于集合概念的人或者环境本身，即上升到生态利益层面，这也注定了生物多样性保护的环境利益仅具有一元性（公益）。

欧盟《环境民事责任白皮书》之中也有对此问题的明确观点，其中对传统损害与环境损害予以了区分，认为通过环境对诸如健康或财产的损害属于传统损害的范畴，而对环境本身的损害则属于环境损害范畴，并提出环境损害的两种具体形式：对生物多样性的损害和以污染场所形式表现的损害。这种环境保护观念的转变也体现在环境法理论研究上，学者们逐渐将视野从环境权利理论转向环境义务理论之中。生物多样性因其特有的环境利益一元性（公益），唯有通过公益救济路径才能更好地保障其环境利益的实现。

生态利益与经济利益之权衡

在法理学的核心观点看来，法律是通过调整各种社会关系使国家稳定、持续发展的保障手段，其根本目的就是为了推动社会进步。因此，虽然生态保护和经济发展有着天然的对立，但任何一味摒弃经济发展唯独倡导呼吁生态保护的法学研究论断都不可能得到立法者或者司法界的支持，终归沦入无根之木、无源之水的境地。从这一思想基础出发，就不难理解为何生态利益保护相关法律法规仍在政策性立法层面踌躇不前了。相较于环境利益，生态利益与经济利益的矛盾更为敏感与尖锐。故而要真正在司法实践中实现生态利益的有效保护，就必须更加妥善权衡其与经济利益的关系，以防止立而不用或者弊大于利的情况出现。这也就对立法水平提出了更高的要求。

要实现生物多样性保护究竟要付出多大的经济利益代价，从美国联邦最高法院1978年田纳西流域管理局诉希尔案的曲折之中可见一斑。美国1973年颁布的《濒危物种法》第4条授权内政部长可以宣布一个物种为“濒危物种”，第7条规定“联邦部门和机构应当……确保他们授权、资助或者执行的行动不会危及这些濒危物种和受威胁物种的持续生存，或者破坏或改变被部长指定为对这些物种的生存具有关键性意义的栖息地”。其后，部长宣布一种被称为蜗牛镖的小鱼为“濒危物种”，并因其仅生存在小田纳西河的一小部分，部长同时也宣布该处流域为小鱼之“关键性栖息地”。而此时国会批准修建在小田纳西河流域的泰利库大坝已修建至80%左右，几近完工。田纳西流域管理局依据《濒危物种法》的上述规定，以保护蜗牛镖为由要求判令该大坝永久性停建。地区法院驳回了该起诉，而上诉法院却最终给出了相反的判决。激烈纠缠的博弈过程、出乎意料的判决结果，并不意味着美国已然实现生态利益的绝对优先顺位。国会最终还是在1979年在《1980年能源和水发展拨款法案》中附加了一个无关条款，对《濒危物种法》的第7条进行了立法豁免，而泰利库大坝也得以完工。当然，该案的结果到最后已然不再重要，其宣传和警示作用已潜移默化地影响了未来几十年的国人行为和立法实践。

除此之外，日本和德国也存在着生态利益和经济利益博弈的清晰痕迹，在权衡中逐渐前行。日本一般私法救济是没有限制的，只要权益受到损害即可提起诉讼。但在环境法领域，虽然也确立了无过错责任的形式，但为了保证重大社会公益性质的基础设施建设等免受过多环境诉讼的影响，规定了针对尚未发生损害的生态破坏行为，要将可能造成的经济损失、社会负面影响、拟产生的生态损害程度等因素综合考量，划分不同程度的忍受能力标准，再决定是否判定其承担排除妨碍、赔偿损失等不利责任；德国是传统的大陆法系国家，但在处理此问题时也突破了私法和公法的框架，采取了“牺牲补偿请求权”这一折中的新概念，力图在经济发展和社会公平正义之间平衡。由此可见，如何在生态利益和经济利益之间进行价值衡量、出现矛盾如何取舍、评价制度如何设计等问题，各国在生物多样性保护立法、司法过程中都难以回避。

难以界定“有损害社会公共利益重大风险”

从《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中的相关表述可以明确推知，针对尚未发生环境污染或生态破坏但具有潜在威胁的行为可以提起环境公益诉讼。相较于环境保护法第58条仅规定了实际发生损害的情形，本次司法解释又实现了一次突破。但这种所谓的“重大风险”的外延和边界是什么？是否已可以触及到生态利益保护这一层面？是否可以据此实现生物多样性保护之目的？通过对目前立法机关的倾向性观点与司法实践进行分析，笔者认为上述问题均未清晰释明。

在立法层面，本次司法解释虽规定了针对具有“重大风险”的行为可以提起环境民事公益诉讼，但通篇并未再对何种行为属于存在“重大风险”、该行为风险程度大小的判断标准等问题进行阐述。虽然在之后最高法环资庭出版的该司法解释理解与适用中有所说明，但这种形式终究不具有法律强制性，仅能对法官实行自由裁量权时提供导向性思路，难以实现统一、稳定的审判效果。

从立法机关的倾向性观点来看，虽然已清晰地表达出为生态利益保护构筑制度基础、拓宽环境公益诉讼范围的意向，但仍保持着谨慎的态度。第一，有限制的开放生态利益保护诉讼。环境民事公益诉讼针对的既可能是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。只要行为人有违法行为，相关主体就可以对其进行诉讼，要求其承担相应的法律责任，而不论其是否已经带来了实际的损失。此观点为生物多样性等生态利益的保护设置了一限定条件：存在违法行为。第二，缩小了对违法行为的界定范围。认为不应允许原告随意针对尚未发生损害结果的行为提起诉讼，而要严格把握，仅明确了环境保护法第63条的4种行政拘留行为以及生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为可以视为是具有损害社会公共利益重大危险的行为。

通过对现行法律制度和立法机关的倾向性观点梳理后不难发现，若想真正通过环境公益诉讼解决生物多样性保护问题还仍需进一步探索。在司法实践中，很多威胁生物多样性的行为并未违反法律强制性规定，例如获得了自然资源开发许可、办理了环境影响评价、缴纳了排污费用等，因此受制于上述的双重限制，难以有效解决生物多样性保护的可诉性，这也折射出完善立法确认界限和内容清晰的环境公益诉讼制度之必要。

生物多样性保护案件审理中的重点关切

抽象的、概括的生态利益的确立难以衡量评价具体的主体行为，过分强调权利的保护虽然目标清晰却会导致实现路径模糊。法律的精神从根源上就要求不仅仅要明晰保护的对象，更有义务找到保护的手段与途径，并最终实现立法目的。当前的环境公益诉讼制度已具备方向性的指引规定，但仍需完善相关配套制度体系，保证案件审理的科学性、完整性和有效性。

关切一：生物多样性损害的行为与结果认定范围

在行为模式上，应在现有环境法律体系中明晰何种污染环境或破坏生态的行为可纳入到生物多样性保护类公益诉讼的调整范畴之中，这是解决可诉性的起点，也是环境公益诉讼原告提起诉求的依据。仅将4种行政拘留和1种产品缺陷或瑕疵导致环境污染的行为界定为“具有环境污染或生态破坏重大风险”承担环境法律责任的行为范围稍显狭窄。针对目前日益严重的生物多样性破坏，要勇于探索创新，跳出传统民事侵权的“违法行为”这一大前提，借助生态容忍限度等理论，转向以对生态功能破坏为衡量标准，并与损害程度的认定标准相衔接，综合考虑后进行评估，对是否应纳入生物多样性保护公益诉讼进行初始判定。

在损害结果上，应建立客观、公正、合理的损害认定标准和程序，人民法院可依职权主动要求第三方环境评估机构介入，并辅以司法鉴定制度和听证制度等予以保障。其中，真正难以解决的是损害认定的科学合理性，因此在损害认定方面，可以探索建立由生态专家、环境科学专家、生物学专家、环境法学专家等出席的联席顾问制度，加强生物科技法律问题研究，更新完善濒危野生动植物保护目录等。

关切二：生物多样性损害的责任承担方式

环境保护法第64条规定：因污染环境和破坏生态造成损害的，应当按照侵权责任法的有关规定承担侵权责任；《最高法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第18条规定：对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

通过梳理现行法律规定可以得知：1.目前司法实务中仍主要以民事侵权的思维在解决环境生态侵权问题，虽有实效但不足以保护生物多样性等纯生态损害的诉求；2.相较于侵权责任法，返还财产、消除影响、恢复名誉因私益色彩过于浓厚，不宜直接适用环境公益诉讼案件；3.污染行为的“违法性”不应成为生物多样性损害的唯一构成要件。从我国目前司法判例来看，就污染者以其排污行为符合国家或者地方制定的相关排放标准予以抗辩的，人民法院并未完全支持。从客观逻辑看，环境标准的制定主体为政府机关，公众对其规定有合法合理的信赖。但由于科学技术与社会发展水平的限制，无法达到有效环境保护或监测的情况下，人民法院也有义务通过审判权对确信要发生的生态损害行为予以调整。

关切三：提升人民法院环境审判的司法能动性

受限于环境公益诉讼制度的原告主体资格单一性和政策性立法倾向性，加之生物多样性保护损害结果发生的滞后性和损害行为实施的隐蔽性，生物多样性保护类公益诉讼案件进入司法程序的情况仍属特例，法院对于此种损害尚未发生又缺乏明确审理依据的案件也多持有谨慎态度。环境公益诉讼具有确立和救济公众环境权益、监督制约行政行为、补充强化环境政策的独特价值和功能。人民法院主动推进生物多样性保护类公益诉讼案件的依法妥善审理，更有利于重塑公众的环境伦理，引导社会各界有序参与环境事务；有利于保障生物遗传性资源的有效利用，权衡发展与保护的关系，维护好地方利益与整体利益、短期利益和长期利益的关系；有利于更充分地发挥审判工作的评价和指引功能，树立司法权威。