新中国粮食安全主要指标回顾与展望

文/肖春阳

一、联合国粮食及农业组织粮食安全概念

粮食安全概念是联合国粮食及农业组织1974年应对世界粮食危机提出来的，至今经历了重大演变，反映出随着时间的推移人们对整个世界粮食问题的认识发生着变化。

1972年，由于连续两年气候异常造成世界谷物歉收，世界谷物总产量1972年为25170亿斤，比1971年25994亿斤减少3.2%；1974年为26532亿斤，比1973年27140亿斤减少2.2%。由此导致世界谷物年末库存锐减，世界谷物安全系数从1971年的18.0%下降到1973年的14.0%，发生了第二次世界大战后30多年来最严重的世界粮食危机。1974年国际市场谷物价格在前一年大幅度上涨之后达到1950年以来的顶点，引起了世界各国的高度重视。三年以后，国际市场谷物价格跌至1970年价格水平以下，低于1950年以后任何一年价格水平。

1974年11月，联合国粮食及农业组织在罗马召开了第一次世界粮食首脑会议，通过了《世界粮食安全国际约定》，首次提出了粮食安全（Food security），当时的定义是：保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食物。要求各国采取措施，保证世界谷物年末最低安全系数，即当年末谷物库存量至少相当于次年谷物消费量的17.0%～18.0%，其中：6.0%为缓冲库存（后备库存）；11.0%～12.0%为周转库存（供应库存），周转库存相当于两个月左右的口粮消费，以便衔接下一季度的谷物收成。凡一个国家谷物库存安全系数低于17.0%为谷物不安全，低于14.0%为谷物处于紧急状态。当时，粮食安全概念与以下观点紧密联系：如果世界有更多的谷物库存，以及如果国际谷物价格的波动能够控制在适当范围，各国的谷物安全就有保证。因此，第一次世界粮食首脑会议建议和《世界粮食安全国际约定》中提出的战略，特别强调保持粮食供应稳定，以便在普遍作物歉收时确保有粮食供应，特别是保持最易受害国家的消费水平。约定还提出了对国家拥有的库存进行国际协调、粮食援助计划和长期贸易协定的其他措施。同时，承认世界粮食安全的实现取决于粮食产量增长，特别是低收入缺粮国的粮食产量增长。

1983年，考虑到世界粮食安全状况的背景：虽然1974年至1983年世界粮食产量跟上甚至超过人口增长，但是粮食供求差距以及因此而出现的饥饿和营养不良仍然普遍存在，在低收入缺粮国尤其如此。当年，在世界粮食安全委员会第八届会议上，重新评价并采用了更加广泛的粮食安全概念，“世界粮食安全的最终目标应当是确保所有人任何时间在物质和经济上获得他们需要的基本粮食”。为了实现这一目标，人们认识到需要满足三个条件：确保充足的粮食供应量或可供量，确保供应稳定，确保家庭一级特别是穷人获得粮食。

1992年召开的国际营养会议认为，粮食安全应增加营养一项内容，即“所有人在任何时候都能够获得安全和营养食物以维持健康而积极的生活”，这在目前已经得到广泛认可。此外，人们对关于加快全世界粮食生产不应当造成自然资源和环境退化的关注，意味着这一目标应当在“不影响自然资源生产能力、生物系统的整体性或环境质量”的情况下实现。

1996年11月13日至17日，联合国粮食及农业组织在罗马召开的第二次世界粮食首脑会议上通过了《世界粮食安全罗马宣言》和《世界粮食首脑会议行动计划》，对粮食安全的定义作了新的表述：只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。包括个人、家庭、国家、区域和世界各级实现粮食安全。在这方面，需要各级采取协调一致的行动。每一个国家必须采取符合其资源和能力的战略，实现各自的目标，同时开展区域和国际合作，组织起来集体解决全球粮食安全问题。实现可持续粮食安全是一项复杂的任务，其主要责任在于各国政府。同时，提出了家庭粮食安全综合指数，试图直接体现前面提到的所有粮食安全的三个成分，即粮食供应量的提供、稳定和获得粮食。确定了国家一级粮食可供量充足程度直觉上更加吸引人的指标：人均粮食供应量（即平均膳食能量供应量）、粮食短缺率（长期营养不足发生率）及家庭粮食安全综合指数，作为衡量粮食是否安全的主要指标。

2013年9月，联合国粮食及农业组织发布了《2013年世界粮食不安全报告》。报告对营养不良问题、千年发展目标与世界粮食首脑会议减轻饥饿目标的实现进程作了评估。报告认为粮食安全是一种复杂状态，具有复杂性和多维性，提出和分析了粮食产量平均值、国内粮食价格指数、谷物外贸依存系数、人均粮食产量波动性等粮食安全指标30个，分别介绍粮食安全的四个维度：粮食可供量、粮食获取的经济和物质手段、粮食的利用、一段时间内的稳定性。

二、国家粮食安全概念

目前，国内专家学者对国家粮食安全概念认识不一。

笔者认为，Food security直译为食物安全或食物保障，现在约定俗成译为粮食安全，实质是食物安全。粮食安全，就一个国家而言，是化解和消除粮食危机各种因素，保证每一个人生活具有足够、富有营养的粮食。国家粮食安全的主要内容包括：粮食生产按市场需求稳定发展，不出现大的波动；安全、合理、经济的粮食储备；保障人们直接消费的人均粮食供应量；适量进口粮食；解决好贫困人口的温饱问题等。因此，反映国家粮食安全内容的主要指标：粮食库存安全系数，粮食产量波动系数，粮食外贸依存系数。

2014年，中央1号文件明确提出，实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。任何时候都不能放松国内粮食生产，严守耕地保护红线，划定永久基本农田，不断提升农业综合生产能力，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。更加积极地利用国际农产品市场和农业资源，有效调剂和补充国内粮食供给。在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全；在保障当期供给的同时，更加注重农业可持续发展。

2017年10月18日，党的十九大报告指出，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

三、新中国70年国家粮食安全主要指标回顾

（一）粮食库存安全系数

粮食库存量的多少是衡量一个国家粮食安全与否的一项重要指标。一般以一个粮食年度结束时，粮食结转库存量占下年预计粮食消费量的比例作为粮食库存安全系数。

新中国成立以来，粮食库存安全系数呈现逐年上升趋势。由于没有全国年度粮食结转库存总量、全国年度粮食消费总量统计资料，笔者通过按照月人均18公斤（20公斤、22.5公斤、25公斤）粮食消费量（含口粮、种籽、饲料用粮、工业用粮等）测算出全国年度粮食消费总量。用当年全国粮食生产总量减去当年全国粮食消费总量后，即为当年全国年底粮食结转库存总量。采用此办法测算，粮食库存安全系数20世纪50年代年均15.4%（含1949年，假定1949年年底粮食库存量为0）；60年代年均12.7%；70年代年均15.2%；80年代年均19.7%；90年代年均33.5%；21世纪10年代年均35.6%；2010年至2018年年均67.8%。

同时，笔者参考了联合国粮食及农业组织近些年对中国谷物年末结转库存估算的总量，认为其估算的中国年度谷物年末结转库存总量数值偏高。因此，本办法测算的中国粮食（含谷物、豆类、薯类）年末结转库存总量相对低一些。

2010年至2018年，世界谷物库存安全系数年均18.5%。近30年来，中国粮食库存安全系数均高于世界平均水平，说明中国国家粮食安全保障水平明显提高。

2015年12月24日至25日，中央农村工作会议在北京召开。会议强调，要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率。自2015年以来，国家实施农业供给侧结构性改革，采取粮食去库存政策措施，国家粮食存开始下降。

从中国实际情况看，粮食市场体系还不完善，粮食供求形成价格机制还不健全。当粮食价格出现大幅度波动时，谷物库存安全系数高于最低标准18.0%。因此，如果机械套用这一指标，并按此系数库存谷物，国家粮食安全就有可能出现问题。

对于一个国家而言，在确定安全、合理、经济的粮食结转库存规模时，应统筹考虑以下三个因素：

1.布局合理。粮食结转库存重点要摆放在粮食销区的大中城市，粮食产销平衡区次之，粮食产区适量。在出现自然灾害和其他紧急情况时，不论粮食结转库存在何处，保证能够比较顺利地将粮食如数及时运送到需要的地方。

2.结构优化。近十多年来，中国小麦、稻谷、玉米的口粮消费量分别占其消费总量比例大体是30∶60∶10。因此，粮食结转库存的品种结构要与口粮消费品种结构基本适应。小麦、稻谷原粮和成品粮要有合适的比例，一般面粉、大米库存保持1个月口粮消费量，小麦、稻谷库存保持2个月口粮消费量。

3.相对经济。一般粮食结转库存1年保管费用和利息占其商品原值8.0%左右，粮食结转库存3年轮换价差亏损占其商品原值20.0%左右。确定保障国家粮食安全的粮食结转库存数量区间，要充分考虑粮食结转库存成本、轮换价差亏损，特别是中央和地方财政承受能力。

（二）粮食产量波动系数

粮食生产受自然、经济双重因素影响，年度间会出现波动，波动幅度大小在一定程度上反映了粮食的安全程度。粮食产量年度间的波动幅度可用粮食产量波动系数来表示。

新中国成立以来，中国粮食产量的波动系数有一个显著特点，粮食产量波动系数呈现逐年下降趋势，粮食生产数量增加，粮食供给保障能力明显提高。20世纪50年代年均13.4%（含1949年）；60年代年均5.7%；70年代年均3.4%；80年代年均4.1%；90年代年均2.5%；21世纪10年代年均3.7%；2010年到2018年年均3.5%。

2010年至2018年，世界粮食产量波动系数年均4.1%。中国低于世界平均水平。

粮食产量波动除受自然因素影响外，还受政治、经济、科技因素影响。一般来讲，粮食产量波动直接受播种面积因素的影响最大。当前，中国首要的是稳定粮食播种面积。根据《2018中国统计年鉴》，20世纪80年代以前中国粮食播种面积年均占农作物总播种面积的80.0%以上，90年代以后下降到75.0%以下。2017年全国粮食播种面积17.7亿亩，占农作物总播种面积的70.9%。根据对现阶段中国粮食综合生产能力分析，要实现粮食产需总量的大体平衡，除考虑动用库存粮食和适量进口一部分粮食外，近期粮食播种面积需要稳定在16.5亿亩以上，粮食生产能力保持在1.2万亿斤以上。要特别注意防止粮食播种面积大幅调减，出现粮食生产大幅调减波动，搞好粮食生产能力的储备。

（三）粮食外贸依存系数

粮食外贸依存系数，是指年度内一个国家粮食需求出现缺口或富余时，假定缺口（富余）量全部由进口（出口）量来实现，粮食进口（出口）量占粮食总需求量的比例。

新中国成立以来，始终坚持粮食自力更生的方针，粮食基本自给，粮食外贸依存系数相对较低。考虑到全国粮食年度需求总量这一指标资料缺乏，笔者采用粮食生产总量代替，从而得出年度粮食外贸依存系数（净进口）。20世纪50年代（含1949年）全部自给并略有出口，粮食外贸依存系数年度最高不到1.0%。60年代和70年代年均不到1.0%。党的十一届三中全会以后，为了调整农业种植结构，扩种经济作物，促进农业生产全面发展，党中央、国务院采取了一系列重要决策，其中一项是确定从1980年度开始每年进口200亿斤至300亿斤粮食（其中小麦占85.0%）。1983年度和1984年度国内粮食大丰收，国家粮食收支有余，粮食库存增加，不再扩大进口。80年代年均3.1%。90年代年均1.7%。

现代化的浅圆仓

2001年，中国加入世界贸易组织（WTO）后，大豆进口关税从11.4%下调到3.0%，同时开放大豆市场，从此，大豆进口数量逐年迅速增加。但是，谷物年度净进口数量最高在160亿斤左右。粮食外贸依存系数，21世纪前十年年均4.9%；2010年至2018年年均11.1%（其中谷物0.9%，大豆10.2%）。

综上所述，通过对新中国70年来粮食库存安全系数、粮食产量波动系数、粮食外贸依存系数等主要指标进行定量分析，可以得出结论：中国国家粮食安全水平逐年提高，并取得了显著的成效。

最近，英国《经济学人》杂志发布2018年《全球粮食安全报告》，报告利用联合国相关统计资料及数据，通过粮食购买力、供应力、品质与安全、自然资源与韧性四个指标来综合计算各国粮食安全指数，以衡量一国的粮食安全状态。在全球113个国家中，中国排名第46位，高于世界平均水平。领先世界第二人口大国印度（第76位），世界第四人口大国印度尼西亚（第65位）。中国在亚太地区排名第7，前6位分别是新加坡、澳大利亚、新西兰、日本、韩国、马来西亚。全球粮食安全排名前10位的分别是新加坡、爱尔兰、英国、美国、荷兰、澳大利亚、瑞士、芬兰、加拿大、法国，多数为富裕发达的欧美国家。倒数5位布隆迪、刚果民主共和国、马达加斯加、也门、塞拉利昂，全部是贫穷落后的非洲国家。所以，粮食安全显示的是国家经济实力。

四、保障国家粮食安全展望

党中央、国务院历来高度重视粮食工作，加强对粮食工作的领导。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出：“要扛稳粮食安全这个重任。河南作为农业大省，农业特别是粮食生产对全国影响举足轻重。要立足打造全国重要的粮食生产核心区，在确保国家粮食安全方面有新担当新作为。”扛稳粮食安全这个重任，习近平总书记为新时代粮食工作指明了前进方向。中央全面深化改革委员会作了部署，要求把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，推动各方面制度更加成熟更加定型。5月29日，中央全面深化改革委员会召开第八次会议，审议通过了《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》等10个文件。会议强调，粮食储备是保障国家粮食安全的重要物质基础，要以服务宏观调控、调节稳定市场、应对突发事件和提升国家安全能力为目标，科学确定粮食储备功能和规模，改革完善粮食储备管理体制，健全粮食储备运行机制，强化内控管理和外部监督，加快构建更高层次、更高质量、更有效率、更可持续的粮食安全保障体系。9月9日，中央全面深化改革委员会召开第十次会议，审议通过了《关于实施重要农产品保障战略的指导意见》等11个文件。会议指出，要以保障国家粮食安全为底线，坚持数量质量并重，实施分品种保障，增加供给总量，优化供给结构，拓展供给来源，提高供给质量，加强农产品储备和加工业发展调控，健全农业支持保护制度，努力构建科学合理、安全高效的重要农产品供给保障体系。

目前，中国农业人口占世界农业人口的1/3，粮食生产消耗了世界化肥的1/3、农药的1/4。粮食生产基础不稳固，粮食供给地区不平衡、品种结构不合理、种植效益低等问题还没有从根本上解决。近几年来，我国粮食出现了产量高、库存高、进口高的“三高”现象，说明在粮食生产、收购、销售、加工、物流、库存、进出口等环节需要在顶层有一个更好的体制机制设计，综合考虑各种因素影响，确保国家粮食安全的主要指标控制在比较安全、合理、经济的范围内。今后，保障国家粮食安全任重道远。

（一）做好保障国家粮食安全的顶层设计

亟待设立国家粮食委员会。国家粮食安全、能源安全、金融安全是世界各国高度关注的三大经济问题，粮食安全是国家安全的重要基础，位居首位。保障国家粮食安全涉及粮食生产、分配、交换、消费等环节，现分属不同部门管理，要形成职责明确、协同高效的运行机制，需要在相关部门之上设立一个统筹协调机构。2010年1月22日，国务院决定成立国家能源委员会。2017年11月8日，国务院决定成立国务院金融稳定发展委员会。建议设立国家粮食委员会，作为国务院统筹协调保障国家粮食安全的议事协调机构。国家粮食委员会是新时代粮食重大工作的议事协调机构，议定的事项，经党中央、国务院同意，有关部门按照各自的职责负责办理。

要通过顶层设计，建立健全粮食生产、储备、进出口三方互相联动、灵敏反应、高效运行的体制机制；改革完善中央储备粮、地方储备粮、社会储备粮三者互相联通、余缺调剂、动态管理的体制机制。

同时，中国与积极响应共建“一带一路”倡议的国家，率先推动建立世界粮食储备制度，先从亚洲国家试点，建立亚洲粮食储备。当前，一部分国家粮食储备数量，紧急情况下不够急用，相对短缺；另外一部分国家粮食储备数量，正常年景动用较少，相对过剩。如果通过国家间互联互通，做到应对灾害、平衡供需、交流信息，可以提高各国国家粮食储备利用效率，降低储备成本。

（二）国家谷物库存安全系数要稳妥可靠

中国谷物库存安全系数20.0%左右，谷物年末结转库存2000亿斤左右，占2010年至2017年世界谷物年末结转库存年均14229亿斤的14.1%左右。

主要考虑：一是笔者测算，按14亿人，人日均1.5斤口粮消费，3个月，全国谷物年末结转库存1890亿斤。二是新中国自1960年建立国家和社会粮食储备制度以来，全国动用国家储备粮次数少、规模较小。大规模的有两次，一次是1993年，全国取消粮票放开粮食价格。1993年底至1994年，南方粮食主销区粮食价格急剧上涨，国家多次动用储备粮300多亿斤，以低于市场价格抛售，平抑了粮食价格。另一次是2003年，北京“非典”期间的应急供应。三是在确保国家粮食安全的前提下，过多的国家粮食储备数量会使得资金、仓容等资源不能高效利用。

近几年来，国家谷物库存数量过大。2018年8月18日，黑龙江粮食产业强国建设学术报告会上，全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文介绍，截至2018年6月底，全国粮食库存（不包括中央储备和一次性储备），主要是政策性库存（最低价收购和临储价收购的库存），稻谷占2017年粮食总产量的61.0%，玉米占69.0%，小麦占57.0%。要大幅降低谷物库存数量，已形成共识。全国谷物年末结转库存数量多少为宜，意见不一，基本上是从1500亿斤至5500亿斤之间。这里，我们要统一概念，不然各说各话，说的不是一个事。在此，我们研究的是全国谷物年末结转库存量，三个月口粮消费量，以便衔接下一季度的谷物收成。即每年年底，全国谷物结转库存量，包括全社会储备粮。一般来讲，接新粮前，谷物结转库存量相对较高；新粮上市后，谷物结转库存量相对较低。

（三）粮食产量波动系数要相对稳定

避免出现粮食生产大起大落，特别是人为因素影响粮食减产。粮食常年生产能力应该保持在1.2万亿斤以上，年度间的粮食实际生产量根据市场需求进行调整。

（四）谷物外贸依存系数要基本自给

中国谷物外贸依存系数5.0%左右，年度谷物净进口500亿斤左右（其中关税配额443.12亿斤），占2010年至2017年国际市场年均谷物贸易量（以出口衡量）7227亿斤的6.9%左右。

中国作为负责任的最大发展中国家，联合国安理会的常任理事国，从2006年起就成为仅次于美国和欧盟的世界第三大粮食援助捐赠国，已经并将继续努力为世界粮食安全作出自己应有的贡献。

粮食安全是全球性问题，世界各国和国际社会都有责任努力消除饥饿和贫困，保障每一个人获得充足食物的基本权利。要确保全世界粮食安全，维护世界和平与促进经济发展，这是根除饥饿、保障粮食安全的基本前提。各国政府都有解决粮食安全问题的责任。发展粮食生产必须重视合理开发利用资源和保护环境，并加强国际粮食安全合作。