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从统购统销到购销市场化的回顾与思考

2019-10-12赵凌云

中国粮食经济 2019年10期
关键词:粮食价格国家

文/赵凌云

我国于1953年制定和实施粮食统购统销政策,此后不断进行政策调整,到2004年才实现粮食购销市场化。这是新中国成立70年来粮食工作最主要的历史进程,值得回顾与思考。

一、粮食统购统销政策的制定和实施

新中国成立之初,我国人口多、耕地少、抗灾能力弱、粮食生产水平低下,保证粮食供给十分困难。1953年全国人均粮食占有量只有284公斤。国家要进行大规模的经济建设,社会对粮食需求量急剧增加。同时,一些私商与国营粮食部门争夺市场,粮食市价波动,致使国家粮食收购量大大减少,销售量却不断增加,粮食供求矛盾日益尖锐。

为妥善地解决粮食问题,保障军需民食,支持国家经济建设,在农村实行粮食征购、在城镇实行粮食配给是势在必行的最佳方案。方案经中央批准后,中共中央立即发出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》,当时的政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。党中央在《关于统购统销粮食的宣传要点》中指出:实行统购统销的目的,在于保障全国城市、农村人人有饭吃,保障国家按过渡时期总路线实行经济建设。

粮食统购统销政策,包括计划收购、计划供应(简称统购统销)、国家严格控制粮食市场和中央对粮食实行统一管理等四项政策。文件规定:农民要把大部分余粮卖给国家;城镇居民口粮实行凭票证低标准定量供应。社会用粮以及农村缺粮人口所需的粮食由国家供应。粮食购销价格由国家制定。

二、粮食统购统销政策的作用和弊端

粮食统购统销政策实施后,国家能按计划征购到必要的粮食,比较合理地保证了社会各方面的最低需要,对维护国家粮食安全,安定人民生活,保持市场粮价稳定,支持农业生产增长,促进国民经济发展等起到了举足轻重的作用。特别在发生较大自然灾害、国民经济遇到严重困难和挫折时,粮食统购统销的作用更显突出。但是,在实行统购统销政策过程中,弊端也不断出现,有的还很严重。

一是管得过多,统得过死。

在粮食短缺的情况下,以行政手段对粮食流通管得过多,统得过死,结果是越统越少,越少越统。致使1978年以前的20多年里,大多数年份人均粮食占有量在300公斤以下徘徊。

二是统购中的强制手段。在统购初期,经常发生一些地方用捆绑、吊打等非法手段,强制统购,有的还购了“过头粮”,严重损害国家与农民的关系,也挫伤农民的生产积极性。

三是粮食购销价格严重扭曲。由国家确定的粮食统(定)购价格定得过低,导致价格背离价值,并与供求关系脱节。到20世纪90年代初,市场价还高于定购价一倍左右。不同程度地影响发展粮食生产、活跃流通和适度消费,损害了农民的利益。

四是粮食集市贸易时开时关。

在特殊时期甚至全部被关闭。由于群众需要有粮食余缺调剂的平台,造成“黑市”此起彼伏。农民在“黑市”上卖一点高价粮,解决治病等用钱,就会遭到没收和批斗。

五是实行中央集中统一的粮食管理体制,影响了地方的积极性。

三、粮食统购统销政策的调整和改革

实施粮食统购统销政策过程中不断出现的问题,应该及时加以解决。但由于国内政治、经济形势紧张和粮食长期短缺,加之国家财政困难,只能审时度势、循序渐进地进行调整。总的改革走向是逐步缩小粮食计划管理范围,扩大市场调节比重,增加农民收入,调动农民种粮积极性,促进粮食生产的发展。党的十一届三中全会以后,加速了改革的步伐,经过了粮食购销、价格“双轨制”,并朝着全面购销市场化奋力前行。

(一)缩减统购统销范围。在统(定)购方面,一是稳定农民负担。20世纪五六十年代,曾两次对种粮农户进行定产、定购、定销(简称“三定”),一定三年不变。1965年把粮食征购任务确定为征购基数。20世纪70年代又定为一定五年不变。二是改变收购办法。1985年中央决定取消统购,实行合同定购。历经32年的粮食统购本应就此结束,遗憾的是当年粮食严重受灾减产,定购任务只完成74%。1986年中央又明确合同定购既是经济合同,又是农民应尽的义务,必须保证完成。1990年改为国家定购。1993年曾实行保留定购数量,价格随行就市,粮食改革大大前进了一步。但1994年粮食减产两成半,市场粮价波动,就又恢复为国家下达的收购任务。可以看出,这个时期的收购实际上是缩减后的收购任务,仍然复归了统购时低价强制的特点。三是8次调减征购基数和统(定)购等任务。从1985年取消定购时的7900万吨调减至到1987年的5000万吨,调减36.7%。这使得农民有更大的空间卖高价粮,增加农民收入。四是国家采取以高于定购价的多种办法收购。1986年国家规定在合同定购任务以外,从各地议价收购的粮食中上交国家1850万吨(即“议转平”);接着又改为除小麦外,都以“议转平”收购方式完成,并在定购以外实行国家委托代购,按不超过原超购价收购,以增加农民收入。

在粮食统销方面。三年困难时期,因无力落实原定的城乡口粮标准,中央决定压缩粮食销量,一是降低城乡口粮标准。1960年中央决定将农民口粮降到每人每年150~200公斤或以下。城市居民的口粮定量标准,每人每月平均降低1公斤。同时动员群众大搞瓜菜代,弥补口粮的不足。二是减少城镇人口。1961-1963年和1972-1976年,中央采取减少城镇人口和精简职工等重大措施,平均年精简职工和减少吃商品粮人口近千万人,减少粮食销量。

(二)理顺粮食购销价格。在粮食购销市场化以前,几乎年年都在理顺价格,采取的措施名目繁多,综合起来有提价、放价、限价、补贴等十几种。通过交替、重复、几个措施同时使用等方法,使统购统销价格得到直接或间接的提高,逐步向市场价格靠拢。

1.提高统(定)购价格。几十年来,先后20多次提高粮食统(定)购等价格,并采取奖售以及用化肥、柴油和预付定金“三挂钩”的实物平议差价补贴等办法,作为提高价格的补充。党的十一届三中全会以后,加速了粮价改革的步伐。1994年和1996年最后的两次提价,提价幅度正好100%;国家确定的定购价格和以后的保护价,既高于生产成本,也高于市场价格,增加了农民收入,刺激粮食生产的快速发展。

2.调整统销价格。1992年提高城镇统销价,实现购销同价,1993年放开销价,随行就市,但是统销时运用的购粮凭证还没有完全取消。直至2001年,原国家粮食局决定不再办理市镇粮食供应转移证明,统销才算彻底退出历史舞台。

(三)开放集市贸易,发展多渠道经营。1979年后,中央决定恢复粮食集市贸易,国家粮食部门也开展了粮食议购议销业务。从1983年开始,实行以主渠道为主的多渠道经营。同时,“米市”、粮行、粮油交易所、贸易货栈、批发市场也相继恢复、建立和发展起来,形成粮食购销、价格“双轨制”,但仍规定农村粮食市场在征购期间坚决关闭,征购结束后再开放,并要加强管理,严格控制。

(四)进口粮食。新中国成立初期,尽管粮食形势比较紧张,但还要出口粮食,1958-1960年平均年净出口粮食316万吨,比1957年增加64%,更加重了国内粮食供给困难。直到1961年,中央才开始净进口粮食。从1961年度到1985年度平均每年净进口420万吨。虽然进口的粮食只占需求总量的很小部分,但国家能够集中掌握一批粮源,对于缓和粮食供求矛盾,保证城乡粮食供应,稳定市场价格,起到积极作用。

(五)处理好中央和地方的关系。粮食统购统销初期,实行集中统一的粮食管理体制,粮权集中在中央。1958年曾一度实行购销差额管理、调拨包干的办法,把一部分权力下放给地方。但是以后几年由于调度粮食困难,又恢复实行“四统一(购销调存)”的中央集中管理制度。从1982年起,才改成粮食购销、调拨包干一定三年、五年的办法,由中央和省两级管理粮食。1994年以后实行中央统一领导、地方分级负责的管理体制和粮食省长负责制,发挥中央和地方管理粮食的两个积极性。

(六)建立国家储备粮。党中央、国务院历来重视建立国家粮食储备。从新中国成立到上世纪80年代末,曾4次建立储备粮,但都用于弥补国家粮食收支缺口。到20世纪70年代只拥有极少量的国家储备粮和战备粮。

20世纪70年代,在四川乐山某粮站,农民挑着担子,排队交公粮,等待粮食入仓。

1990年粮食产量创历史增产最高纪录。为解决农民“卖粮难”,中央决定建立国家专项储备粮制度,要求在完成定购任务以后,由国有粮食收储企业按国家规定的保护价敞开收购农民余粮,建立国家储备粮。接着,各省、自治区、直辖市相继建立地方储备,从此,形成以国家储备粮为中心,包括国家、地方、农村集体和农户储粮的多层次粮食储备体系,加上国家粮食库存、企业库存,全国总存粮达到较高的水平。储备粮制度的建立,提高了粮食宏观调控能力,夯实了国家粮食安全的基础,在吞吐余粮、稳定市场、平抑粮价、救灾扶贫、保证军需民食等方面起到了关键性作用。

四、实现粮食购销市场化

党的十一届三中全会以后,由于推行家庭联产承包责任制等生产关系和生产力的政策调整,增加农业生产投入,加上粮食流通管理体制的不断调整和改革,农民生产积极性得到充分调动,粮食产量快速增长。到20世纪90年代后期,粮食供需实现总量基本平衡,丰年有余。群众吃粮从低标准定量供应型向讲究营养、安全的小康型发展。粮食库存和国家储备充裕,宏观调控能力增强,粮食市场价格稳定,国家粮食安全不断巩固和提高。粮食购销市场化改革的条件已基本成熟。2004年,国务院决定全面放开粮食收购市场,实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

五、从统购统销到购销市场化的思考

(一)粮食的重要性。粮食是人类最基本的生活资料,是关系国计民生的战略性商品。从困难时期走过来的粮食工作者,对广大群众“低标准、瓜菜代”甚至忍饥挨饿的生活,以及粮食短缺时工作的艰辛,深有感触,始终不能忘怀。几十年的实践,也充分说明粮食状况如何直接关系到社会安定、国民经济的综合平衡和市场稳定。一旦粮食供给出现问题,就会成为重大的政治问题。

新中国成立后,党和各级政府始终把粮食工作当作大事来抓,曾提出“全党动员,全力以赴”贯彻落实粮食统购统销政策。1960年,党中央指出:农业是国民经济的基础,粮食是基础的基础。近年来,党中央一直强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,夯实农业基础、保障粮食的有效供给。总之,粮食问题须臾不能放松,国内可持续的粮食生产能力必须增强;有关粮食生产的一切措施,必须有利于调动粮食主产区和农民种粮的积极性;必须合理配置粮食资源,集中力量保重点,确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

(二)保障国家粮食安全。粮食安全事关国计民生、社会稳定和国民经济发展,是国家安全的重要基础。鉴于我国的国情和粮情,什么时候都不能轻言粮食已经过关。习近平总书记曾指出:“保障粮食安全是一个永恒的课题,任何时候都不能放松。”历史上曾经出现过当粮食丰收、库存充裕、粮食形势大好时,有的地方放松粮食生产、忽视粮食流通、淡化粮食安全意识等问题。在1984年和1998年粮食大丰收以后,曾有过两次公开宣布粮食“三年吃不完”,不久就出现粮食全面紧张的情况。实践证明,在粮食安全问题上,要居安思危,警钟长鸣,始终绷紧粮食安全这根弦。

党中央对确保国家粮食安全曾作出一系列重要部署。除发展粮食生产外,一是要牢牢把握“坚持数量与质量并重”的安全战略要求。在过去的年代,整天为“吃饱”而奔走。现在群众的生活水平大大提高了,在满足粮食数量供给的同时,要更加注重粮食质量和食品安全,切实落实粮食从生产到销售各环节的质量安全监管责任,让人民吃得饱、吃得好、吃得放心。二是近14亿人的吃饭问题绝不能受制于人,中国人的饭碗必须紧紧端在自己手上。实现粮食基本自给,牢牢掌握粮食问题的主动权。三是积极利用国际粮食市场,通过适当进出口,进行余缺调剂和弥补国内部分品种供求缺口,同时又要防止冲击国内生产,给农民增收带来大的影响。

(三)粮食价格改革必须坚持由市场定价。在粮食购销市场化以后,粮食价格的改革主要是通过宏观调控等手段,有针对性地解决各方利益关系问题,调整各种价格之间的比价和差价。既注意处理好粮食自身的价格、价值和供求这三者之间的关系,又考虑到它对整个市场物价可能产生的影响。既要有利于促进生产,又要充分考虑国家财力、物力的可能和消费者的负担能力,还要照顾到粮食商业和工商行业合理的经济利益。

(四)加强宏观调控。从20世纪90年代起,逐步实现粮食管理体制从中央集中的计划管理向以经济手段为主、辅之以行政和法律手段的宏观调控转变,并在国家宏观调控下,实行粮食省长负责制,调动中央和地方两个积极性。

在转变过程中,人们逐步认识到:市场经济有其本身的弱点,通常表现为自发性、盲目性和滞后性,需要政府进行必要的宏观调控,加以引导和纠正。

进入20世纪90年代中期以后,在充分发挥市场在粮食资源配置中的决定性作用的同时,国家通过储备粮吞吐平抑粮价,出台最低收购价托市收购,以保护农民利益;综合运用“看不见的手”和“看得见的手”调控粮食市场。实践充分证明,排斥粮食市场的基础性作用不活,放弃对粮食市场的监管调控会乱,必须把两者有机结合起来,着力构建统一开放、完善功能、竞争有序、运转灵活的新型粮食市场体系。

如今,离开始实行粮食购销市场化又过去了15个年头,在这段时间里,粮食流通体制改革取得更大的成就,粮食产量不断提高,粮食供应充足,价格总体稳定,宏观调控能力增强,国家粮食安全水平不断提高,人民生活更加美好。但是,在前进的道路上,我们始终不能忘记走过的路。

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