从统购统销到购销市场化的回顾与思考

文/赵凌云

我国于1953年制定和实施粮食统购统销政策，此后不断进行政策调整，到2004年才实现粮食购销市场化。这是新中国成立70年来粮食工作最主要的历史进程，值得回顾与思考。

一、粮食统购统销政策的制定和实施

新中国成立之初，我国人口多、耕地少、抗灾能力弱、粮食生产水平低下，保证粮食供给十分困难。1953年全国人均粮食占有量只有284公斤。国家要进行大规模的经济建设，社会对粮食需求量急剧增加。同时，一些私商与国营粮食部门争夺市场，粮食市价波动，致使国家粮食收购量大大减少，销售量却不断增加，粮食供求矛盾日益尖锐。

为妥善地解决粮食问题，保障军需民食，支持国家经济建设，在农村实行粮食征购、在城镇实行粮食配给是势在必行的最佳方案。方案经中央批准后，中共中央立即发出《关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》，当时的政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》。党中央在《关于统购统销粮食的宣传要点》中指出：实行统购统销的目的，在于保障全国城市、农村人人有饭吃，保障国家按过渡时期总路线实行经济建设。

粮食统购统销政策，包括计划收购、计划供应（简称统购统销）、国家严格控制粮食市场和中央对粮食实行统一管理等四项政策。文件规定：农民要把大部分余粮卖给国家；城镇居民口粮实行凭票证低标准定量供应。社会用粮以及农村缺粮人口所需的粮食由国家供应。粮食购销价格由国家制定。

二、粮食统购统销政策的作用和弊端

粮食统购统销政策实施后，国家能按计划征购到必要的粮食，比较合理地保证了社会各方面的最低需要，对维护国家粮食安全，安定人民生活，保持市场粮价稳定，支持农业生产增长，促进国民经济发展等起到了举足轻重的作用。特别在发生较大自然灾害、国民经济遇到严重困难和挫折时，粮食统购统销的作用更显突出。但是，在实行统购统销政策过程中，弊端也不断出现，有的还很严重。

一是管得过多，统得过死。

在粮食短缺的情况下，以行政手段对粮食流通管得过多，统得过死，结果是越统越少，越少越统。致使1978年以前的20多年里，大多数年份人均粮食占有量在300公斤以下徘徊。

二是统购中的强制手段。在统购初期，经常发生一些地方用捆绑、吊打等非法手段，强制统购，有的还购了“过头粮”，严重损害国家与农民的关系，也挫伤农民的生产积极性。

三是粮食购销价格严重扭曲。由国家确定的粮食统（定）购价格定得过低，导致价格背离价值，并与供求关系脱节。到20世纪90年代初，市场价还高于定购价一倍左右。不同程度地影响发展粮食生产、活跃流通和适度消费，损害了农民的利益。

四是粮食集市贸易时开时关。

在特殊时期甚至全部被关闭。由于群众需要有粮食余缺调剂的平台，造成“黑市”此起彼伏。农民在“黑市”上卖一点高价粮，解决治病等用钱，就会遭到没收和批斗。

五是实行中央集中统一的粮食管理体制，影响了地方的积极性。

三、粮食统购统销政策的调整和改革

实施粮食统购统销政策过程中不断出现的问题，应该及时加以解决。但由于国内政治、经济形势紧张和粮食长期短缺，加之国家财政困难，只能审时度势、循序渐进地进行调整。总的改革走向是逐步缩小粮食计划管理范围，扩大市场调节比重，增加农民收入，调动农民种粮积极性，促进粮食生产的发展。党的十一届三中全会以后，加速了改革的步伐，经过了粮食购销、价格“双轨制”，并朝着全面购销市场化奋力前行。

（一）缩减统购统销范围。在统（定）购方面，一是稳定农民负担。20世纪五六十年代，曾两次对种粮农户进行定产、定购、定销（简称“三定”），一定三年不变。1965年把粮食征购任务确定为征购基数。20世纪70年代又定为一定五年不变。二是改变收购办法。1985年中央决定取消统购，实行合同定购。历经32年的粮食统购本应就此结束，遗憾的是当年粮食严重受灾减产，定购任务只完成74%。1986年中央又明确合同定购既是经济合同，又是农民应尽的义务，必须保证完成。1990年改为国家定购。1993年曾实行保留定购数量，价格随行就市，粮食改革大大前进了一步。但1994年粮食减产两成半，市场粮价波动，就又恢复为国家下达的收购任务。可以看出，这个时期的收购实际上是缩减后的收购任务，仍然复归了统购时低价强制的特点。三是8次调减征购基数和统（定）购等任务。从1985年取消定购时的7900万吨调减至到1987年的5000万吨，调减36.7%。这使得农民有更大的空间卖高价粮，增加农民收入。四是国家采取以高于定购价的多种办法收购。1986年国家规定在合同定购任务以外，从各地议价收购的粮食中上交国家1850万吨（即“议转平”）；接着又改为除小麦外，都以“议转平”收购方式完成，并在定购以外实行国家委托代购，按不超过原超购价收购，以增加农民收入。

在粮食统销方面。三年困难时期，因无力落实原定的城乡口粮标准，中央决定压缩粮食销量，一是降低城乡口粮标准。1960年中央决定将农民口粮降到每人每年150～200公斤或以下。城市居民的口粮定量标准，每人每月平均降低1公斤。同时动员群众大搞瓜菜代，弥补口粮的不足。二是减少城镇人口。1961-1963年和1972-1976年，中央采取减少城镇人口和精简职工等重大措施，平均年精简职工和减少吃商品粮人口近千万人，减少粮食销量。

（二）理顺粮食购销价格。在粮食购销市场化以前，几乎年年都在理顺价格，采取的措施名目繁多，综合起来有提价、放价、限价、补贴等十几种。通过交替、重复、几个措施同时使用等方法，使统购统销价格得到直接或间接的提高，逐步向市场价格靠拢。

1.提高统（定）购价格。几十年来，先后20多次提高粮食统（定）购等价格，并采取奖售以及用化肥、柴油和预付定金“三挂钩”的实物平议差价补贴等办法，作为提高价格的补充。党的十一届三中全会以后，加速了粮价改革的步伐。1994年和1996年最后的两次提价，提价幅度正好100%；国家确定的定购价格和以后的保护价，既高于生产成本，也高于市场价格，增加了农民收入，刺激粮食生产的快速发展。

2.调整统销价格。1992年提高城镇统销价，实现购销同价，1993年放开销价，随行就市，但是统销时运用的购粮凭证还没有完全取消。直至2001年，原国家粮食局决定不再办理市镇粮食供应转移证明，统销才算彻底退出历史舞台。

（三）开放集市贸易，发展多渠道经营。1979年后，中央决定恢复粮食集市贸易，国家粮食部门也开展了粮食议购议销业务。从1983年开始，实行以主渠道为主的多渠道经营。同时，“米市”、粮行、粮油交易所、贸易货栈、批发市场也相继恢复、建立和发展起来，形成粮食购销、价格“双轨制”，但仍规定农村粮食市场在征购期间坚决关闭，征购结束后再开放，并要加强管理，严格控制。

（四）进口粮食。新中国成立初期，尽管粮食形势比较紧张，但还要出口粮食，1958-1960年平均年净出口粮食316万吨，比1957年增加64%，更加重了国内粮食供给困难。直到1961年，中央才开始净进口粮食。从1961年度到1985年度平均每年净进口420万吨。虽然进口的粮食只占需求总量的很小部分，但国家能够集中掌握一批粮源，对于缓和粮食供求矛盾，保证城乡粮食供应，稳定市场价格，起到积极作用。

（五）处理好中央和地方的关系。粮食统购统销初期，实行集中统一的粮食管理体制，粮权集中在中央。1958年曾一度实行购销差额管理、调拨包干的办法，把一部分权力下放给地方。但是以后几年由于调度粮食困难，又恢复实行“四统一（购销调存）”的中央集中管理制度。从1982年起，才改成粮食购销、调拨包干一定三年、五年的办法，由中央和省两级管理粮食。1994年以后实行中央统一领导、地方分级负责的管理体制和粮食省长负责制，发挥中央和地方管理粮食的两个积极性。

（六）建立国家储备粮。党中央、国务院历来重视建立国家粮食储备。从新中国成立到上世纪80年代末，曾4次建立储备粮，但都用于弥补国家粮食收支缺口。到20世纪70年代只拥有极少量的国家储备粮和战备粮。

20世纪70年代，在四川乐山某粮站，农民挑着担子，排队交公粮，等待粮食入仓。

1990年粮食产量创历史增产最高纪录。为解决农民“卖粮难”，中央决定建立国家专项储备粮制度，要求在完成定购任务以后，由国有粮食收储企业按国家规定的保护价敞开收购农民余粮，建立国家储备粮。接着，各省、自治区、直辖市相继建立地方储备，从此，形成以国家储备粮为中心，包括国家、地方、农村集体和农户储粮的多层次粮食储备体系，加上国家粮食库存、企业库存，全国总存粮达到较高的水平。储备粮制度的建立，提高了粮食宏观调控能力，夯实了国家粮食安全的基础，在吞吐余粮、稳定市场、平抑粮价、救灾扶贫、保证军需民食等方面起到了关键性作用。

四、实现粮食购销市场化

党的十一届三中全会以后，由于推行家庭联产承包责任制等生产关系和生产力的政策调整，增加农业生产投入，加上粮食流通管理体制的不断调整和改革，农民生产积极性得到充分调动，粮食产量快速增长。到20世纪90年代后期，粮食供需实现总量基本平衡，丰年有余。群众吃粮从低标准定量供应型向讲究营养、安全的小康型发展。粮食库存和国家储备充裕，宏观调控能力增强，粮食市场价格稳定，国家粮食安全不断巩固和提高。粮食购销市场化改革的条件已基本成熟。2004年，国务院决定全面放开粮食收购市场，实现粮食购销市场化和市场主体多元化。

五、从统购统销到购销市场化的思考

（一）粮食的重要性。粮食是人类最基本的生活资料，是关系国计民生的战略性商品。从困难时期走过来的粮食工作者，对广大群众“低标准、瓜菜代”甚至忍饥挨饿的生活，以及粮食短缺时工作的艰辛，深有感触，始终不能忘怀。几十年的实践，也充分说明粮食状况如何直接关系到社会安定、国民经济的综合平衡和市场稳定。一旦粮食供给出现问题，就会成为重大的政治问题。

新中国成立后，党和各级政府始终把粮食工作当作大事来抓，曾提出“全党动员，全力以赴”贯彻落实粮食统购统销政策。1960年，党中央指出：农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础。近年来，党中央一直强调把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，夯实农业基础、保障粮食的有效供给。总之，粮食问题须臾不能放松，国内可持续的粮食生产能力必须增强；有关粮食生产的一切措施，必须有利于调动粮食主产区和农民种粮的积极性；必须合理配置粮食资源，集中力量保重点，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

（二）保障国家粮食安全。粮食安全事关国计民生、社会稳定和国民经济发展，是国家安全的重要基础。鉴于我国的国情和粮情，什么时候都不能轻言粮食已经过关。习近平总书记曾指出：“保障粮食安全是一个永恒的课题，任何时候都不能放松。”历史上曾经出现过当粮食丰收、库存充裕、粮食形势大好时，有的地方放松粮食生产、忽视粮食流通、淡化粮食安全意识等问题。在1984年和1998年粮食大丰收以后，曾有过两次公开宣布粮食“三年吃不完”，不久就出现粮食全面紧张的情况。实践证明，在粮食安全问题上，要居安思危，警钟长鸣，始终绷紧粮食安全这根弦。

党中央对确保国家粮食安全曾作出一系列重要部署。除发展粮食生产外，一是要牢牢把握“坚持数量与质量并重”的安全战略要求。在过去的年代，整天为“吃饱”而奔走。现在群众的生活水平大大提高了，在满足粮食数量供给的同时，要更加注重粮食质量和食品安全，切实落实粮食从生产到销售各环节的质量安全监管责任，让人民吃得饱、吃得好、吃得放心。二是近14亿人的吃饭问题绝不能受制于人，中国人的饭碗必须紧紧端在自己手上。实现粮食基本自给，牢牢掌握粮食问题的主动权。三是积极利用国际粮食市场，通过适当进出口，进行余缺调剂和弥补国内部分品种供求缺口，同时又要防止冲击国内生产，给农民增收带来大的影响。

（三）粮食价格改革必须坚持由市场定价。在粮食购销市场化以后，粮食价格的改革主要是通过宏观调控等手段，有针对性地解决各方利益关系问题，调整各种价格之间的比价和差价。既注意处理好粮食自身的价格、价值和供求这三者之间的关系，又考虑到它对整个市场物价可能产生的影响。既要有利于促进生产，又要充分考虑国家财力、物力的可能和消费者的负担能力，还要照顾到粮食商业和工商行业合理的经济利益。

（四）加强宏观调控。从20世纪90年代起，逐步实现粮食管理体制从中央集中的计划管理向以经济手段为主、辅之以行政和法律手段的宏观调控转变，并在国家宏观调控下，实行粮食省长负责制，调动中央和地方两个积极性。

在转变过程中，人们逐步认识到：市场经济有其本身的弱点，通常表现为自发性、盲目性和滞后性，需要政府进行必要的宏观调控，加以引导和纠正。

进入20世纪90年代中期以后，在充分发挥市场在粮食资源配置中的决定性作用的同时，国家通过储备粮吞吐平抑粮价，出台最低收购价托市收购，以保护农民利益；综合运用“看不见的手”和“看得见的手”调控粮食市场。实践充分证明，排斥粮食市场的基础性作用不活，放弃对粮食市场的监管调控会乱，必须把两者有机结合起来，着力构建统一开放、完善功能、竞争有序、运转灵活的新型粮食市场体系。

如今，离开始实行粮食购销市场化又过去了15个年头，在这段时间里，粮食流通体制改革取得更大的成就，粮食产量不断提高，粮食供应充足，价格总体稳定，宏观调控能力增强，国家粮食安全水平不断提高，人民生活更加美好。但是，在前进的道路上，我们始终不能忘记走过的路。