农村固体生活垃圾处理的公共服务供给研究——基于福建省L县五村的调查

汤晓凤，刘素芬

（福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007）

党的十八届五中全会提出“要坚持绿色发展，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”；党的十九大提出乡村振兴战略是对农村的全新定位，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，展现中国农村的新面貌；提出“基本公共服务均等化基本实现”阶段目标要求；2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》强调整合各种资源，强化各种措施，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理，加快乡村治理现代化。[1]2018年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治行动方案》强调推进农村基础设施建设、补齐农村生活垃圾的突出短板。公共服务的有效供给是农村固体生活垃圾处理的前提，农村固体生活垃圾处理是生态宜居、环境保护的重要内容，农村公共服务供给是“三农”问题的重要内容。随着城镇化进程的加快，农村固体垃圾的堆放存量不断增长，农村固体生活垃圾处理的公共服务供给问题也日益突出，传统的农村垃圾治理模式已经不能适应。如何更好地推进公共服务向农村倾斜、更好地解决农村固体生活垃圾处理的公共服务供给问题，对于建设社会主义新农村、美丽中国、实现全面小康具有重要意义。从理论上看，对农村固体生活垃圾处理的公共服务供给问题研究，有利于为其他类型的公共服务提供借鉴，有利于构建多元主体参与公共服务提供经验，对于完善农村垃圾处理的公共服务供给具有重要的价值。

在国家惠农政策的支持下，越来越多的学者关注公共服务供给问题。主要集中于农村公共服务供给状况的相关研究、农村公共服务供给存在问题及成因分析的研究、关于农村公共服务供给效率与公平的相关研究和农村公共服务供给机制的研究。杨曙辉从农村垃圾污染的特点出发，提出现阶段农村垃圾污染治理在意识、资金、技术、法律法规等方面存在诸多不足，并提出相关的针对性建议。[2]张菊梅在《乡镇政府在农村公共服务供给中的困境与出路》从基层政府的视角，提出乡镇政府在农村公共服务供给的过程中不但要面对自身地位所处的困难，还有财政不足、条块分割、职责不清以及农村公共服务供给意识不强、能力不足等困境，均在一定程度上导致农村公共服务供给不足。[3]在农村生活垃圾公共服务供给的研究上，张开云和木坤坤等认为农村公共服务供给存在质量不高、规模不足等问题，其原因在于相关法律法规不健全、主体单一等，提出要建立以政府为主导，其他主体参与的公共服务供给体制。[4][5]当前关于农村固体生活垃圾处理的公共服务供给的研究较少，因此在现有研究的基础上立足中国国情，总结过去经验，分析当前农村固体生活垃圾处理的公共服务供给问题，以多中心治理理论为基础，创新农村公共服务供给模式，以“多元主体”作为研究的切入点。

一、农村固体生活垃圾处理中公共服务供给现状—基于福建省L县五村的调查

（一）福建省L县五村的调查方法及样本选取简介

本文主要采用文献研究法和调查研究法，以福建省龙岩市L县为调查点，结合各个村庄的经济发展水平、地理位置、交通便利程度等方面的因素，选择了L县的5个村庄为研究对象。研究选择福建省龙岩市L县5个村庄为研究对象，因龙岩市地处山区，是中国革命老区和中央苏区的重要组成部分，近几年来，市环保局也积极支持农村环境综合整治工作，“十二五”期间每年安排1000—2000万元、2016年安排1013万元、2017至2018年每年安排700万元中央农村环境综合整治专项资金，支持农村生活垃圾处理设施等方面建设。因此，本文以L县5个村庄作为研究对象，分析农村固体生活垃圾处理过程中存在的问题，并提出有针对性和可行性的建议。

此次调研是在2017年1月至2月进行实地调查，分别是临城镇的西南村、城南村，官庄畲族乡的官庄村、太拔镇的太拔村、南阳镇的罗坊村。西南村、城南村是城郊村，交通与经济发展水平较好，罗坊村是地处偏远的村庄，距离县城较远，官庄村与太拔村不仅地处偏远，而且人口居住分散。选取L县的5个村庄，无论是在地域，还是人口、经济水平等都存在一定的距离。（如下表1）通过对5个村庄进行问卷调查与走访，尽可能了解农村固体垃圾处理的公共服务供给的情况。经调查L县的5个村庄均不同程度的提供了垃圾桶，但由于缺少管理，垃圾仍然常见于道路两旁。且因交通、经济、资金投入等因素，偏远地区的农村，固体生活垃圾的处理更是糟糕。

表1 上杭县五村的基本情况Tab.1 Basic situation of five villages in Shanghang County

农村环境保护一直备受关注，2013-2015年以“改善农村人居环境”推进农村环境治理。党的十八大以来，党中央做出一系列环境保护重大部署，习总书记的一系列讲话“绿水青山就是金山银山”“乡村振兴战略”。当前农村固体生活垃圾处理的公共服务供给都相应的提供了基础设施，但却没有取得好的效果，表明固体生活垃圾处理的公共服务供给是一项系统性复杂的工程，这个过程需要多元主体参与等等,要针对经济发展水平与人均收入等不同类型的农村提出不同的农村固体生活垃圾处理的解决途径。

（二）福建省L县五村农村固体生活垃圾处理中公共服务供给存在的问题

1.基础设施供给不足

目前，在我国农村，随着人们生活水平的提高，垃圾的产生数量在逐年递增，随意倾倒垃圾、垃圾围村的现象日益严峻。据住建部统计数据显示，目前我国城市垃圾每年清运量1.79亿吨，农村垃圾每年产生量是1.5亿吨左右，而城市的垃圾处理率可达90%多，农村垃圾处理率只有50%左右。[6]

农村固体生活垃圾处理的基础设施主要包括：垃圾桶、垃圾运输车、垃圾池等。在调研的五个村庄发现，无论是距离县城远近的村子都提供了塑料垃圾桶，但处于偏远村庄的垃圾桶较少也较简陋，且都分布较为分散，距县城较远村子垃圾也随处可见于道路两旁、大树底下和池塘边，不便于村民投放垃圾。实地调研中发现，基础设施的严重不足，难以满足居民需求。在运输方面，乡镇政府不能提供相对的垃圾运输车，导致垃圾处理不及时。截止2017年底,全省运行的生活垃圾无害化处理厂共64座，其中生活垃圾焚烧处理厂19座，且截止到目前，福建省共投入20亿元持续推进农村环境综合整治，垃圾转运站251座，购置转运车3251辆，垃圾箱96254个。[7]同时，由于税费改革基层政府的财政面临较大压力，无法满足农村对于公共服务的供给。

2.地域性供给不平衡

乡村衰退是全球共同面临的挑战，城乡差距正在扩大。党的十九大提出乡村振兴战略的总要求之一是生态宜居，加快农业农村现代化。就固体垃圾处理的公共服务供给方面，城市无论是在资金投入、基础设施和技术等公共服务供给体系都比农村更完善。城乡环境利益处于不对等的状态中，城市利用各种优势，廉价使用农村自然资源，并向农村转嫁污染，造成农村严重的水体污染、土壤污染，农村居民的环境资源权益、健康生存权被无视。农村发展负外部性对城市环境利益的侵蚀。同时农村中的不同村庄固体生活垃圾处理的公共服务供给也存在差别，在此次调查的5个村当中，有两个属于城郊村（西南村、城南村），距离县城的距离较近，生活水平也比位于偏远地区的村庄好，有便利的交通，基层政府提供的固体垃圾处理设施也较齐全，即5-15户配置一个垃圾桶。地处偏远的村子虽有垃圾桶等设施，但垃圾桶分布稀疏、破损，不能满足村民的需求，破损的垃圾桶没有人员及时修补。不仅城市与农村在固体垃圾处理的公共服务供给上存在不平衡，而且农村内部也存在地域上供给的不平衡。

3.公共服务供给模式不够多样化

农村固体生活垃圾处理的公共服务供给模式仍是由政府主导，建立“村收集、乡镇转运、县（市）处理”的模式。[8]由于村民、市场相互之间的信任度低，农村固体垃圾处理的公共服务供给基层政府成为主要的执行者，且据调查的5个村子均采用这种模式，没有尝试创新运用PPP模式、TOT模式。常规的供给模式的处理费用实行“县、镇、村”三级各出一点，农户承担一点，这种财政费用是根本无法满足农村固体生活垃圾处理的公共服务供给的需要。供给模式单一，导致公共服务供给不平衡，且自农村税费改革以来，政府大包大揽提供的公共服务也面临巨大的财政压力与公共服务的质量，农村固体生活垃圾处理的公共服务供给模式单一也不能适应新型城镇化的发展。供给模式的单一导致处于偏远地区的乡村未能享受到垃圾处理的公共服务。

二、农村固体垃圾处理的公共服务供给问题产生的原因

（一）政府对农村公共服务供给动力不足

目前国家对农村固体生活垃圾处理有关环节的法律法规相对较少，没有相关法律法规对政府的职责在农村地区环境保护方面给予明确规定，造成农村地区成为基层政府管理的薄弱方面、农村固体生活垃圾处于无序的状态，使得基层政府的权益与责任不清楚，忽略了农村固体生活垃圾的治理，政府对公共服务供给意识也较浅薄，存在“重城市建设，轻农村投入”的意识偏差。

长期以来，由于农村固体生活垃圾处理是周期长、回报率低的工程，治理的工作效果无法马上呈现。例如在2017年2月23日《经济半小时》播出的《困局中的“垃圾围村”》节目中，记者就对陕西省咸阳市乾县木卜村的垃圾问题进行过曝光报道。农村垃圾围村的现象已经屡见不鲜。特别是在省会城市周边的郊区、县，农村垃圾的处置成了一个盲区。[9]即使进行了报道，也没有引起相关政府部门的重视。

治理农村固体生活垃圾需投入大量的资金，但无论是省市财政，还是县级财政都优先服务于城市或者县城。资金不充裕导致政府在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给资金难以分配，L县实行农村垃圾收费制度，农村各户产生的垃圾收集清运、处理费用实行“县、镇、村”三级各出一点，农户承担一点。另一方面，长期以来在基础设施上，国家财政投入的重点放在城市，农村的基础设施严重不足，更加突出反映政府的农村固体生活垃圾处理的公共服务供给缺乏足够重视。

（二）垃圾处理公共服务供给主体单一

各个村庄的垃圾公共服务供给参差不齐的原因是主体单一，多中心治理理论强调治理的主体是多元，各主体相对独立且彼此之间相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。多中心治理实质上是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”模式。[10]主体单一在公共服务供给问题上会出现治理能力不足和治理动力缺乏，据调查L县的5个村庄的农村固体生活垃圾处理的公共服务供给都是由政府负责，政府“大包大揽”，没有市场机制进入，也没有公共服务供给模式的创新。即政府是农村固体生活垃圾处理的公共服务供给的唯一主体。

政府因缺乏竞争主体，与市场、社会相比其公共服务供给具有效率低下、偏重政绩、供给不足、缺乏监督等，所以在垃圾处理过程中，会体现政府能力不足或者“上有政策，下有对策”等。另一方面，由于基层政府在公共服务供给方面易形成“一刀切”的局面，同时与村民缺乏沟通，忽视了农村各地区之间的不平衡性、差异性，不能提供有效、高质量的公共服务。相反，市场、社会能够对资源进行合理配置，能够有效安排对人、财、物等，充分发挥其积极、主动、创造性，对提供的公共服务保质保量。

（三）公共服务供给缺乏监督

在农村公共服务供给方面，我国缺乏相应的法律法规，对于政府提供的公共服务质量和数量无有效的监督。市场所能提供的服务由市场服务，例如设施的修建等；市场是以营利为目的，在提供公共服务供给的过程可能为了自身的利益而减少投入，因此需要政府对市场进行监督。良好的农村固体生活垃圾处理的公共服务供给是在良好的监督下进行的，个体的有效监督是良性互动的过程。政府对村民关于固体生活垃圾处理的公共服务供给宣传、教育的服务也是至关重要，村民也是重要的环保力量，能够实际的发挥好监督作用。据调查的L县5个村子的固体生活垃圾的公共服务供给的效果不一致，就是因为缺乏有效的监督，同时，我国缺少农民充分表达对垃圾处理进行分类的意愿、对公共服务的提供进行监督的有效渠道。监督机制的乏力必然会造成农村固体生活垃圾处理的公共服务供给的种种缺陷和不足。

（四）供给主体职责不清

各级政府之间的职责界定不清是造成公共服务供给效率低下与公共服务供给主体错位的一个重要原因。在农村固体生活垃圾处理公共服务的供给上，各基层政府都对供给方式、规模有一定的认识，但在实际操作中却经常出现缺位的现象，特别是农村的公共服务供给会出现互相推诿，且财政收支划分不清楚，造成职责不清，最终导致农村固体生活垃圾处理的公共服务供给不够。在农村环境保护公共服务供给中，上级政府负责提供一部分资金，要求基层政府要确保提供农村环境保护公共服务的供给资金，而基层政府的资金又有限，在具体的操作中，到底哪一部分由哪个责任主体负责，资金补贴到底具体分配在哪些环节，具体的分配比例是多少等等这些问题是存在模糊地带的，这也就为相互推诿、治理不力造就了可能。[11]农村固体生活垃圾处理的公共服务供给需要政府各职能部门相互配合、共同处理。但农村环境治理的工作分散在各个部门例如环保局、卫生局、农业局和财政局等等，这些职能部门没有明确职能划分，同时缺乏政策约束，容易导致各个责任主体之间界限模糊。

三、改善农村固体生活垃圾的公共服务供给问题的对策

从“多中心治理”理论出发，农村固体生活垃圾处理的公共服务供给就是要改变政府单一主体的供给，在农村公共服务供给中引入市场、社会等的多元主体，实现公共服务供给模式创新与供给主体多元。

（一）政策倾斜，提升政府供给的自觉性

自2004年，在国家的指导下，中央每年制定的关于“三农”问题的“中央一号文件”，除有关农业生产政策外，提高农村公共服务问题被提到突出位置。[12]尤其党的十九大提出乡村振兴战略、中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出加强农村突出环境问题综合治理、继续把基础设施建设重点放在农村、推进公共服务均等化。加大对农村公共服务供给的政策支持，使基层政府重视农村垃圾处理公共服务供给。政府在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给上要引导建立市场化垃圾处理投资机制，提供财政上的保障。

2018中央一号文件中提出，当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题比较突出，国家支农体系相对薄弱。给予政策的支持，政府在财政投入方面就可以有意识向农村公共服务供给倾斜，尤其是环境保护与固体生活垃圾处理提供资金。广西横县已成为一个典型案例，广西横县通过引入市场机制，鼓励和吸引社会资金参与垃圾的资源化利用，实现生活垃圾的处理市场化、资源化和无害化。[13]政府应借鉴经验吸引其他主体参与农村固体生活垃圾处理的公共服务供给中来，可以带来多渠道融资，使生活垃圾处理的市场化投融资机制成为可能。

（二）推动农村公共服务供给合作治理

1.逐步实现农村公共服务的多主体供给

一直以来，政府是农村公共服务供给的唯一主体，而政府不是万能的，一定程度上造成农村公共服务供给的缺位。多中心治理理论强调政府、市场、社会多中心合作与良性竞争，农村公共服务供给的主体多元才能为农村提供较好的公共服务。农村公共服务的多元主体供给并不是每个主体在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给中发挥一样的作用。在农村的公共服务供给的过程中，要通过合理的制度安排，逐步将市场、社会等纳入公共服务供给主体中，形成以政府掌舵、市场和社会广泛参与的农村公共服务供给机制。市场、社会是政府在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给的补充与辅助，利用市场和社会的标准进行资源的配置，提高公共服务供给的效率。例如，可将政府在农村固体生活垃圾处理中承担的服务，交给市场调节等等。

逐步实现农村公共服务供给的多元主体供给，吸引社会组织、企业克服政府的缺位。在这个过程中，首先要赋予其他主体政策支持，为其参与农村固体生活垃圾处理的公共服务供给提供基础环境，使其放心投入资金。其次，其他主体进入农村公共服务供给要遵循市场化原则，要有竞争和合作的意识。最后，无论是政府，还是其他主体参与都要规范其供给的行为，依照法律法规做事。

2.建构公共服务供给多元模式

在国内，陈振明教授较全面的从政府工具这一方面论述公共服务供给，认为政府工具大致可以分为市场化工具、社会化手段和工商管理技术三类。[14]笔者认为农村固体生活垃圾处理应采用PPP模式和特许经营相结合的公私合作供给模式，提高农村垃圾处理公共服务供给效率等。PPP模式是政府部门和私人部门通过建立起合作关系来提供公共服务的一种方式。特许经营是政府将公共服务以合同的形式特许给非公共部门经营，在合同期内，非公共部门获得某种特定服务项目的经营权，自行承担生产与出售的商业风险。特许经营是发挥政府优势、避免劣势的一种有效途径，在一定程度上缓解资金的压力。[15]

农村固体生活垃圾处理的公共服务供给采用“村收集、乡镇转运、县（市）处理”的模式，该模式虽然在理论上与PPP模式多方参与的理念有相通之处,但在实际运作过程中,仍坚持以政府为主导，这在一定程度上限制了农村社会组织、市场参与的积极性。因此,该模式运行过程中产生了一系列的问题。而农村生活垃圾公共服务供给是一种公益性和外部性较大的服务,其处理过程需要动员农村社会各方力量广泛参与,而PPP模式“多方参与、互助合作”的主张正好契合。[16]日前，福建省制定出台管理办法，明确要求农村生活污水处理和生活垃圾处理两个领域的新建项目，须强制应用PPP模式。此举旨在充分发挥PPP模式在公共服务建设领域的作用，克服个别地方有意规避这一创新模式的行为。[17]因此，要加快构建公共服务供给多元模式。

（三）建立健全公共服务供给监督机制

1.健全法律法规，制定责任清单

在农村环境保护方面缺乏相应的法律监管情况下，应健全法律法规保障农村居民的合理权益，制定农村固体生活垃圾治理的责任清单。无论是政府在提供公共服务的过程，还是公共服务市场化的过程中，都需要进行监督。首先是健全农村公共服务供给的法律法规。如果失去法律法规的保障，政府或者其他主体在提供公共服务的过程，其行为可能扰乱社会秩序、损害农民的利益，会致使在解决农村固体生活垃圾处理的各个主体行为的责任界限不清，使推诿变成为了可能。制定责任清单的目的是把环境保护的公共服务供给责任落实到位，厘清各相关主体的责任以及边界。责任不清楚，当然就谈不上尽职尽责，当出现问题时也无法严格、公正追责。环境保护责任不清晰，公众就无法知情、无法监督，不便表达、不便参与。[18]因此，构建责任清单，明确各责任主体应当履行的生态环境保护责任，是开展生态环境损害追责的关键。要坚持问题导向，强调各管理部门的责任，并对造成生态环境损害的领导干部实施严格追责。

2.构建社会对政府的监督机制

构建相对独立的监督机构，村民自治委员会作为村民自治组织，对于农村公共服务供给负有监管责任，其中立性质在多中心治理框架下可以形成对各方的监管。[19]公共服务供给的质量若得不到保障会造成很大危害，政府应当定期公布有关农村公共服务供给的信息，以便各主体随时进行监督。在农村固体生活垃圾处理的公共服务供给问题上，凡是被涉及到的各个主体，例如政府相关部门、村委会、村民都可以成为农村固体生活垃圾治理的监督主体，也都应该成为其监督主体，形成一个有效的、互相监督的网络。

综上所述，农村公共服务供给是我国公共服务建设的重要部分和薄弱环节，长期以来，我国环境保护的重任由政府承担，农村环境治理需要社会各主体承担相应的责任，政府、市场以及社会主体充分发挥作用，形成合力，创新公共服务供给模式，才能解决问题。党的十九大提出乡村振兴战略已经把农村置于重要的位置。农村基础设施建设深入推进，农村人居环境明显改善，美丽宜居乡村建设扎实推进；城乡基本公共服务均等化水平进一步提高，是乡村振兴战略的必然要求。