中国新能源汽车消费财政补贴政策分析①

2019-10-11湖北经济学院成洁靳洪玲马欣怡叶玉霞余子纯

中国商论 2019年18期

湖北经济学院成洁靳洪玲马欣怡叶玉霞余子纯

在当今社会中，汽车是人类重要的代步工具，随着经济的进步，生活质量的提升，人们对汽车的需求也进一步扩大。而传统燃油汽车排放尾气所造成的环境污染对人们的生活以及健康带来了很大的影响，且石油价格不断上涨，能源紧缺，为了节能减排，导致各国都纷纷着手发展新能源汽车。对于中国来说，石油超过50%是依赖进口，依据今年3月份最新发布的文件《中国油气产业发展探究析和未来展望报告蓝皮书(2018—2019)》，目前中国原油加工总量和石油表观消费量都已经超出了6亿多吨，石油对外依存度甚至达到了69.8%，这对中国的能源安全也造成了一定的风险。所以，推动纯电动型、燃料电池型、插电式混合动力型等现代新能源汽车的发展，是中国汽车领域发展的核心目标，对于加快推进中国整体经济社会的可持续性发展具有关键性的作用。

1 中国新能源汽车财政补贴政策现状

近年来，中国逐渐占领世界市场，目前已经成为世界范围内第一大新能源汽车市场大国，新能源汽车属于中国的一种战略性发展新型产业，现在正经历一个非常重要的市场发展期。在这个期间，中国政府不断出台扶持政策，在新能源汽车的生产和消费等各个环节发挥作用，对该市场的成长和成熟起着深远影响。其中，财政补贴政策作用显著。

1.1 新能源汽车财政补贴政策研发推广阶段

在2009年，新能源汽车在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌这13个试点示范推广，并针对使用新能源汽车的单位给予了相关定额补贴。随着中国新能源汽车财政补贴范围不断扩大，新能源汽车逐渐向全国普及。

在2010年，中国正式发行了《关于开展个人购买新能源汽车补贴试点运行的通知》，政府部门针对私人购买新能源汽车的情况制定了一次性补助的措施，试点城市为上海、深圳、杭州、合肥、长春这5个城市。与此同时，政府的补贴范围也包括新能源汽车的相关基础设施建设。

1.2 新能源汽车财政补贴政策逐步退坡阶段

2013年起，中国进入了全新的新能源汽车施行应用阶段。政府先后出台一系列政策，在购置补贴、研发生产、技术创新、惩罚机制、监管管理等各个方面给予支持，涉及各个产业链环节，首次提出财政补助采取逐年退坡机制。

到2015年时，《关于2016—2020年新能源汽车推广运用财政扶持政策的通知》相继出台，政府部门不断实行新能源汽车推广运用以及财政补助策略，进一步明确了补贴的对象、产品和标准，补贴主要针对消费者，对产品和企业做出了更加确切的要求，实施清算，加大了监督与核查。但是，在财政补贴额度下降的同时，退坡机制幅度加大。在此期间，四部委将会根据技术进步、产业发展、成本等一系列因素适时调整补助政策。此后，中国不断调整完善补贴政策。

中国最近出台的新能源汽车财政政策是今年3月份政府部门的财政部、工业部以及信息化部、科技部以及发展改革委机构经过共同协和之后公开发行的《关于逐步健全新能源汽车推广运用财政补贴政策的相关通知》。《通知》指出，新财政补贴政策将会分为两个阶段执行。

第一个阶段，也就是(2019年3月—2019年6月)，这是一个过渡阶段，在这个过渡阶段内，基本上全部相关车型的补贴退坡幅度都在逐步增加，补贴的基准跟2018年时相比，平均大约退坡了50%，并且补贴基准将会一直持续到2020年底才会真正完成退坡。

首先把实际的纯电动乘用车总量作为主要例子，在中国新能源汽车的续航里程问题上，2018年时的续航里程总共达到了250公里的纯电动乘用车，政府部门进行的补贴金额也达到了3.4万元左右，对于续航里程在300～400公里的，政府也给予了4.5万元补贴，而到了2019年政府对续航里程在250～400公里的车辆仅给予1.8万元补贴，可见补贴退坡了60%。

其次，电池能量密度的门槛也进一步抬高，与2018年相比，纯电动乘用车每单位的电池电量补贴的最高限额由原来1200元每kWh跌至550元每kWh，下降的幅度约为50%。

第二个阶段(2019年6月起)为正式执行期，在此期间，地方购车补助将会取消，补贴将更多地面向保障基础设施以及提升经营服务质量等方面。《通知》进一步优化了技术指标，完善了补贴标准和清算制度，加强了监管。

总体而言，中国的新能源汽车财政补贴政策目前处于退坡直至完全退出的势态，虽然在2019年时期补贴退坡幅度较大，但从新政上仍然可以解读出中国扶持新能源汽车产业的决心以及坚持以先进技术、可靠的质量及安全作为保障的原则，进一步优化结构，促进产业升级。

2 中国新能源汽车财政补贴政策实施效果

2.1 新能源汽车产销规模增加

在国家财政补贴政策的持续大力支持下，2011—2018年中国新能源汽车产业发展迅猛，产销规模不断增加。如图1所示，2011年中国新能源汽车全年累计产销分别为8300辆与8200辆；2012年，产销分别上升为1.25万辆与1.27万辆；在2013年时期，累计产量和销量再度分别增长1.75万辆以及1.76万辆。2011—2013年，产销量保持较快增长，同比分别增长110.8%，114.6%。2014年开始突破，产销数量超过7.8万辆和7.47万辆，和2013年相比增长345.7%与324.4%。

数据显示，2014—2015年产销量呈爆发式增长，同比分别增长335.9%，343.11%。在2015年，总产销量各自突破了34万辆以及33.1万辆，跟往年相比总体各增长了335.9%和343.1%。到2016年时由于受政府部门的补贴政策退坡状况的波及，整体增长逐渐处在一个平缓阶段，总计产销量分别达到了51.7万辆和50.7万辆左右，跟之前相比各自增长了大约52%和53.2%。2017年，产销量再度增长到79.4万辆和77.7万辆，同比分别增长53.6%与53.3%。截至2018年底，中国整体新能源汽车市场需求量打破了100万辆的记录。总产销各自实现了127万辆以及125.6万辆，比之前各增长了大约59.9%和61.7%。

2014年以来中国新能源汽车产销规模急剧增加，其中最主要的原因是财政补贴范围扩大。在2013年以前，中国的新能源汽车领域当时正在经历第一阶段的推广发展时期，私人购买新能源汽车补贴的运行试点地区仅局限于上海市、长春市、深圳市、杭州市以及合肥市这5大城市。2013年以后，中央政府部门在2013年的11月份、2014年的1月份这两个不同的时间段公开发布了两大类新能源汽车推广运用相关城市的具体名单，新能源汽车推广运用的相关城市逐渐扩增至全国范围内的88个城市之中。综上中国新能源汽车财政政策实施的主要正效应是推动了新能源汽车产销规模的大幅度增加。

2.2 自主研发能力提升

财政补贴的政策目标之一是希望通过技术进步促进产业发展，在多重扶持政策下，鼓励企业提升产品的技术水平，以优质产品开拓市场。目前中国新能源汽车研发创新和产业发展取得长足进步，具体表现在新能源汽车企业专利申请量和专利转化的进步。

2.2.1 新能源汽车企业专业申请量增加

从一方面来说，跟那些不能选择进入新能源汽车领域和运用举荐车型目录的企业相比，在新能源汽车推广目录中的汽车生产企业对于各类不同的、与新能源汽车有关的专利申请总量显然在不断增加，伴随着这一基本政策的不断推广和运用，最终的成效也日益显著。

2.2.2 新能源汽车企业专利转化的进步

从另一方面而言，在针对这种新能源汽车专利转变成切实产品(新能源类型汽车)时所实行的实例探析过程可知，被并入新能源汽车推广领域目录的有关企业在实行技术革新发展的过程中，也在积极努力地实施专利成效的转型活动，把这些相关的运用发挥到全新的车型方面，增强相关产品的整体技术水平，以便于能够达到入选新能源汽车推广领域相关目录的基本条件，进而希望能够在日后持续上报一定数量的新能源车型，争取到财政部门持续补贴的资质[1]。

2.2.3 中国新能源汽车领域优质企业的技术成就显著

(1)吉利汽车的技术储备在中国新能源汽车领域处于领先地位。

于2018年上市的吉利博瑞GE，完成了最新战略的信息释放，在“多元化”新能源战略中，吉利将坐拥混合动力、插电式混合动力、纯电动、甲醇汽车多种技术储备，成为国内新能源车企中产品布局非常全面的汽车制造商。在对甲醇替换燃料问题上，吉利已经连续研究了12年的时间，现在已经实现了4款甲醇动力的发明以及14款甲醇轿车的发明，所获得的专利也达到了将近一百。氢燃料电池技术方面，吉利预计也将会在2025年推出采用氢燃料电池的量产车型。

(2)比亚迪在磷酸铁锂电池领域的技术研究创新方面，具有全世界最为先进的技术水平。

图1 2011—2018年中国新能源汽车产销量

比亚迪从2008年开始，相继发布了F3DM、K9、秦、唐、宋、元和超级豪华型电动车—腾势(其和戴姆勒实行融资)等主要的新能源汽车，而且最先制定了“公交电动化”的实施发展战略。2011年后，比亚迪拥有了第二代动力总成技术，作为一个以电池起家的企业，团队在TID系统的基础上加上电动机和动力电池，研发出一系列新型的具有强大动力、总油耗少、长远纯电里程的全新现代化DM双模混动型体系，这也是当前比亚迪的全部王朝体系DM车型混合动力型汇总集成的原版。

(3)奇瑞基本实现了新能源汽车领域的产业化发展探究目标。

根据相关统计资料，在2001—2005年这一阶段中，奇瑞把国家相关的863项目作为根本载体，联系了国内最为先进的名校和科研地，自行担负并实现了多个863电动汽车中心项目的相关研发课题和内容；在2005—2008年这几年时间内，把经过科技部审批构建的“国家节能环保型汽车工程技术研发中心”作为整个项目的中心点，确立了健全的节能环保和新能源汽车研究体系、世界一等的新能源试验中心、研制中心，全方位学习了新能源汽车领域的重点中心技术、特定技术以及试验证实技术；到2009年1月时，奇瑞公司所发起的“节能环保型汽车技术发展平台有关建设项目”荣获“国家科技领域进步奖一等奖”的奖项。

2.3 产业发展路线逐渐明确

关于中国发展新能源汽车的最优路径，业界一直存在着争议。2007年，国家“863”科技专项将新能源汽车纳入其中，投入20多亿元研发新能源汽车。同年11月《新能源汽车生产准入管理准则》正式实施，新能源汽车有了规范的行业准则，是国家真正鼓励市场化的开始。自“第十个五年规划”起，在中国的每个五年规划中都有新能源汽车的发展规划，从“十五”到“十三五”，中国新能源汽车的产业发展方向逐渐明确。具体表现在电池能量续航能力的成熟，成本的不断缩减，充电桩的完善等方面。

2.3.1 缩减成本的同时电池能量密度提升，续航能力成熟

例如在中国实行“十三五”阶段，锂离子类的电池完成了一系列相关的技术发展升级，新型的锂离子电池所含有的单体比总能量提升了至少一倍，高达350Wh每kg，总成本缩减了50%，大约为0.6元每Wh，电池系统比总能量提升了一倍，大约为250Wh每kg，总成本也缩减了一倍，大约是1元每Wh；动力型电池完成了智能化的制作目标，续航为400公里的纯电池型汽车的整体经济实用性以及运用便捷性特质和之前那些传统的燃油车型大体上相同。

2.3.2 充电桩政策日趋完善

除了电池，和消费者紧密相连的充电桩建设也在发展路径下不断完善。直至2015年，中国国内的公共电动类型汽车的充电桩总数量只有4.9万多个，根据相关的政策规定，一直到2020年底，中国未来总计建立私人和公用型的充电桩可达到480万个，以及1.2万个公用的公交出租充换电站。即在未来的各种住宅小区、机关、企事业单位、公共场所如停车场、机场都会配置足够的充电桩，同时各新能源汽车生产企业也将加大研发，最大程度提升充电效率。技术路线的不断清晰有助于良性市场竞争环境的建立，并为新能源汽车行业引入更多的优质企业。

3 中国新能源汽车财政补贴政策存在的问题

3.1 从本国实际情况出发分析问题的根源

3.1.1 补贴性政策过溢，缺乏强制性

据统计，财政政策占中国新能源汽车产业政策的60%。而补贴性政策过多的原因，一方面是国家和地区均以补贴的方式来促进新能源汽车的发展；另一方面，由于环境的不断变化，预期的目标难以实现，从而后续颁发的政策又进行了强调，这也成为了政策过溢的催化剂。如2014年2月8日，国家的发改委等相关部门联合公开发行了《于进一步改善新能源汽车推广运用领域基本工作内容的通知》缩减了政府的补贴金额每一年都基本减少4度，把往年的新能源补贴，也就是把2014年以及2015年期间的财政补助和2013年期间进行对比，整体上各自减少了10%和20%，变为2014年与2015年相较2013年各自缩减5%和10%，以鼓励消费者消费。

3.1.2 财政补贴政策的实施对象单一

如今，中国新能源汽车产业领域所制定的财政政策即便在整体上所运用的力度相对较大，然而其给予的补贴目标单一，例如在《关于实施私人购买新能源汽车补贴试点运行的通知》这一条文中，所给予补贴的目标仅仅是电动汽车，这对其余类别的新能源汽车领域的发展显然是不利的。除此之外多数政策只针对新能源汽车产业的销售或消费端，对于那些汽车制造企业、销售企业以及正处生产上游阶段的零部件的企业，其大部分都在财政补贴和划分方面无法获得对应的一些优惠，这些情况和当前国外很多先行试点的国家相比，存在的差异极其明显。在促进产业创新的同时，也会产生激进的现象。例如某些企业不把市场发展的基本规律放在眼里，胡乱推行新能源车型，并且来凭借这种方式来争取高额的财政补贴资金。

3.1.3 财政补贴政策监督不到位，存在“骗补”行为

在针对新能源汽车企业实施财政补贴时并没有真正确立充分的公开性财政补贴资格审查体制，也未对那些已获得财政补贴的企业实行合理，公开的审查或监管。而对那些已经接受财政补贴的新能源企业来说，政府部门无法实时对其进行特定的评判，审查和追踪跟进，因此让某些企业在当中趁机钻了空子[3]。

(1)“骗补”案件频繁，并不是个别现象。

在2016年时，中国的财政部等相关的四部委针对93家核心的新能源车企业进行了专门的调查，根据相关的调查结果可知，其中存在72家有过骗补的行为，骗补的车辆总数高达76,374辆，涉及到这一事件的金额数目一共是92.707亿元左右，这其中相当于平均一辆车就骗取了12万。中国财政部还公布了这当中的5家骗补车企的具体名单，它们是苏州吉姆西、苏州金龙、深圳五洲龙、奇瑞万达贵州客车以及河南少林客车。仅是这5家车企，所涉及到的新能源汽车财政补贴的金额数目就达到了10亿元以上。且从调查结果上看，抽取93家企业调查就显示有72家骗补，这说明骗补行为并不是企业的个别现象。

(2)“骗补”手段多样，识别难度大。

不少企业为了享受政策红利，实施不正当手段以谋取非法利益，骗补手段多样。有的造假新能源汽车申报资料，骗取政府补贴。更有甚者通过上传伪造的合格证、生产不符合要求车辆、重复利用电池、新 “自产自销”等虚假方式骗补。在政府部门同时给予企业财政补贴、研发补贴以及产品补贴的情况下，相关的企业则能够运用自身所含有的基本信息优势，大规模进行研发投入和相关产品投入，目的是从财政部门那里争取到更多的财政补贴。但是政府对企业的博弈中，政府是处于信息劣势的一方，它并不了解企业的真实情况，只是通过企业释放的信号成本来进行判断。

总之，“骗补”行为不仅削弱了政府财政补贴对企业技术发明的作用，而且极大地阻碍了中国新能源汽车产业的进步。

3.2 通过对比中美的财政补贴政策寻找新的突破口

作为世界大国美国，新能源汽车也是其国家发展战略，为了促进新能源汽车产业的升级，美国也推行了一连串的财政补贴政策。在2008年美国制定《能源独立与安全法》，其中有条款针对新能源汽车出台专项税收抵扣，通过2009年时期的《美国复兴和再次投资法》以及2013年时期《美国相关纳税人救助法案》的持续修正和逐步完善，其运用一直持续到现在。但和美国相比，中国在支持新能源汽车发展的财政补贴政策上仍存在缺陷。

3.2.1 中美新能源汽车财政补贴范围区别明显

美国主要实施关税补贴，而中国主要是采取财政补贴的方式刺激消费，且多数补贴政策集中在购买环节，对充电站建设企业以及关键零部件的补贴政策都相对欠缺。而美国除了对于汽车厂商的税收优惠，还针对着基础设施制造厂商、安装服务商有一定的税收减免。补贴范围涵盖了汽车的直接研发与生产、零部件经销、充电支持维修服务，对于符合补贴条件的企业，都给予一定的税收优惠。

3.2.2 中美新能源汽车财政补贴方式区别明显

相对于美国，中国鼓励消费的补贴形式略显单一。在美国，新能源汽车购买者可同时享有抵税和用抵税优惠取代大额的财政补贴的优惠政策。如2005 年通过的《能源政策法案》用抵扣优惠取代以往的“绿色能用使用补贴办法”，按照法案标准，生产复合动力汽车的商家在售出6万辆后，免抵税政策失效，销售额至3万辆后，消费者享受50%减税福利，超出4.5万辆，消费者仅享有减税25%的权利。

4 完善中国新能源汽车产业的财政补贴政策建议

4.1 优化财政补贴政策规模，实行多元化补贴

新能源汽车的成本无法缩减的原因可能是财政补贴过多，而优惠政策的过溢，导致许多企业没有想要降低成本的想法，更不会投入到技术研发，以此提高产品的性价比，更有部分企业为了享有政府的财政补贴而加入到新能源汽车产业的生产中来。政府对企业的过高补贴使得部分汽车生产企业会以补贴数额为前提来确定产品的生产与研发，而忽视了真正能吸引消费者的在产品质量、性能方面的提升，对政府、对整个社会都是巨额的损失。因此，需要对补贴资金的规模进行优化。

4.2 增强财政补贴政策的合理性

为了进一步利用好政策工具，真正激发企业研发和生产新能源汽车，财政补贴政策需要具有合理性。结合国内外新能源汽车发展经验，有时即使没有补贴，厂商也会采取相同的行动，如生产新能源汽车，这时候补贴就显得多余了，而补贴的资金更会变成厂商额外的收获。这就对补贴的必要性与合理性提出了质疑。

4.3 优化财政补贴政策的监管

政策目标简单、补贴设计粗放固然是目前中国新能源汽车财政补贴中出现种种问题、财政补贴效应不佳的主要原因，但监管薄弱也是不可忽视的重要因素。可以说，补贴监管的优化是提高新能源汽车财政补贴效应的重要保障。有效的监督管理体系能够更好地推动补贴政策的实施过程，提高补贴政策的实施效果。在通过完善新能源汽车财政补贴政策设计从源头上降低企业骗补动机的同时，强化和完善防范企业骗取套取财政补贴的措施。其次，加大新能源汽车财政补贴的监督检查力度，严惩企业骗取套取财政补贴的行为。提高企业的违法成本。