我国垃圾分类处理：开始迈入“立法”强制时代——垃圾运输车辆将发生相应变化

肖献法 崔柳青 文

Proper Class ifi cation of Waste Will be Soon Compulsory

2019年7月1日起，被称为我国“史上最严”的垃圾分类政策——《上海市生活垃圾管理条例》正式实施。根据该条例，个人或单位未按规定分类投放生活垃圾都将面临处罚。与此同时，按照最新政策，全国多地(试点城市)也将陆续进入(生活)垃圾分类“强制时代”。

随着城市生活垃圾的急剧增加和成分的变化,生活垃圾混合收集方式已经不再满足无害化、减量化、资源化的要求[1]。上海市可谓我国生活垃圾实施强制分类的第一个省份，在我国垃圾处理历史上具有里程碑意义；而迈出这一步，也是经历了长期的准备过程，包括国家和北京、上海等地方之前近20年通过倡导、试行、出台政策而打下的基础。而推动建筑垃圾分类，则仍在倡导和尝试之中。特种垃圾包括医疗垃圾、危险品废弃物等则作为专门处理对象(投放、收集、运输、处理)早已得到了强制执行。那么，一直成为分类处理难点的生活垃圾和建筑垃圾，是如何由“倡导分类”而逐步发展到“强制分类”(违者处罚)的呢？这给垃圾运输车辆会带来怎样的影响？

1 垃圾是什么？

关于垃圾的概念，有多个版本，但许多已远离现实意义。比较接近现实的解释是，指动物世界在生产和生活过程中产生的对自己无用或自己不需要的废弃物(笔者综合)。对于产生者而言，垃圾是暂时失去或永远失去利用价值的废弃物。也即，我们不能一概而言垃圾都是没用或没有利用价值的废弃物，而要看是对谁而言，要看它进一步处理后的状态。

2 垃圾分类知多少？

垃圾种类繁多，如何分类？按照形态，分为固体、气体、流体3类；按照产生源，可分为生活垃圾、建筑垃圾、工业垃圾和特种垃圾。其中：特种垃圾包括危险废弃物、医疗废弃物和放射性废弃物，当然这些特殊垃圾也可能是生活、建筑、工业垃圾中的一部分。因此，从科学角度，我们通常所说的垃圾，应称之为废弃物(包括固体废弃物、液体废弃物、气体废弃物)，因为只有在经过处理后仍毫无利用价值的产物才是真正的“垃圾”。

2014年出现的一组数据显示，全国约有2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地。随着城镇化进程不断推进，“垃圾围城”现象还会继续加剧。这势必给环境和土地带来巨大压力。所以，实现垃圾处置减量化、资源化、无害化已迫在眉睫，而推行垃圾分类是为重要抓手！

杭州一处离城市不太远的垃圾填埋场一瞥

老百姓日常说的垃圾处理，主要是对生活垃圾、建筑垃圾、工业垃圾和特种垃圾中的固体废弃物(固体垃圾)的处理，而较少谈论废水、废液、废气等垃圾的处理。凡是垃圾，都应按照有关规定去处理。下面所谈的垃圾及其处理方法，指的主要是固体废弃物(固体垃圾)。

按照《固体废物污染环境防治法》(1995年10月30日发布，2004年12月29日—2019年6月25日共进行5次修订)，固体废物：是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。该法主要谈及工业固体废物、生活垃圾、危险废物，但未对这3类固体废物作进一步的分类。

(1)一般来讲，工业固体废物，是指在工业生产活动中产生的固体废物；可分为一般工业废物(如高炉渣、钢渣、赤泥、有色金属渣、粉煤灰、煤渣、硫酸渣、废石膏、脱硫灰、电石渣、盐泥等)和工业有害固体废物(即危险固体废物)。

(2)生活垃圾，是指人们在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物；主要包括居民生活垃圾、集市贸易与商业垃圾、公共场所垃圾、街道清扫垃圾及企事业单位产生的垃圾等。具有示范作用的《上海市生活垃圾管理条例》(2019年7月1日实施)则将生活垃圾分为：可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾4大类。

(3)建筑垃圾，是指建设、施工单位或个人对各类建筑物、构筑物、管网等进行建设、铺设或拆除、修缮过程中所产生的渣土、弃土、弃料、淤泥及其他废弃物。

3 为什么进行垃圾分类处理？

我国是世界上的“垃圾”生产大国。垃圾处理问题一直是国家的一件大事，但如何较好地处理垃圾，一直在探索和尝试之中。随着垃圾对社会危害问题严重性的日益凸显，国家层面较早地认识到，全社会必须推行垃圾减量化、资源化、无害化处理。而且认识到，推行垃圾分类，是实现“三化”的基础和重要手段。于是，2000年，我国即开始倡导和试点城市生活垃圾分类，但经过10几年的探索和实践，效果很不理想。2008年金融危机爆发之后，紧随着中央财政4万亿元投资和2009—2011年10大产业振兴规划的实施，我国迅速出现了经济超速发展，资源过度开采和环境加速恶化(雾霾和垃圾围城)。于是，以国务院批转住建部等16部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》(国发[2011]9号)为新的起点，我国又开启了推行垃圾分类新的征程。

2011年4月19日国务院批转的住建部等16部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》(国发[2011]9号)指出：“由于城镇化快速发展，城市生活垃圾激增，垃圾处理能力相对不足，一些城市面临‘垃圾围城’的困境，严重影响城市环境和社会稳定。”因此在“指导思想”中提出“把城市生活垃圾处理作为维护群众利益的重要工作和城市管理的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，切实加强全过程控制和管理，突出重点工作环节，综合运用法律、行政、经济和技术等手段，不断提高城市生活垃圾处理水平。”在“基本原则”中提出“在切实提高生活垃圾无害化处理能力的基础上，……从源头控制生活垃圾产生”“坚持发展循环经济，推动生活垃圾分类工作，……全面提升生活垃圾资源化利用工作”。而普遍认为， 实施垃圾分类处理，是针对垃圾处理者而言的，而垃圾处理者包括垃圾的投放者(产生者)、收集者、运输者、消纳者(含资源化利用)，整个过程都要按照“分类”模式进行。

以往的简单的垃圾处理方式存在许多弊端：垃圾收集后被直接送往堆填区(填埋场)进行填埋或者用焚化炉焚化，一是均会造成环境污染，堆填区的垃圾会污染地下水和发出臭味，焚化则会产生有毒气体、危害生物体；二是填埋会大量占用土地资源，很多城市可供堆填的面积越来越少，垃圾围城现象日益严重。因此，垃圾分类处理成为每个城市和每个国家不得不高度重视的事情。

4 过去我国推动垃圾分类效果差的原因：惯性+试点+非强制性

垃圾分类处置，意义重大。然而几千年来，垃圾处理的通常做法或者绝大多数做法是：混合投放、混合收集、混合运输、混合填埋；要改变几千年的传统和习惯，绝非一日之功。新中国成立后不久仅开始对危险废物、医疗废物等特种垃圾进行专项处理；进入20世纪八九十年代，我国一些大中城市开始对生活垃圾进行分拣填埋或焚烧处理，但几乎户做不到分类处理；直到进入2000年以后，垃圾分类处理才真正从倡导和试点开始，逐步扩大试点范围推广，直至走向立法强制推行。

4.1 19年前8城市开始试点

2000年6月1日建设部城市建设司印发的《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》(建城部〔2000〕12号)提出：为了更好地解决我国城市生活垃圾问题，进一步贯彻实施《固体废物污染环境防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，建设部拟选择一些条件相对成熟的城市——北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市为“生活垃圾分类收集试点城市”，以便总结经验，积极稳妥地推进这项工作。

然而，据综合反映，18年来其试点效果并不理想——推广范围仍很小、试点区域效果很不理想(有的分类垃圾桶成为摆设)。其原因是：数千年的惯性要改起来肯定不易。需要提高认识+硬件跟上+法制保障——三管齐下；然而过去基本都是一个部门在推动，且是试点性质和倡导性的，而非强制性。

同时，日益增加的生活垃圾量不断加大市政环卫部门清运压力，生活垃圾运输成本在城镇生活垃圾管理全过程中消耗费用最大。因此，如何降低生活垃圾运输成本，也是现阶段城市生活垃圾处理的重要关注点[2]。

4.2 截至2017年有关法规对生活垃圾分类仅要求“逐步做到”

一是《固体废物污染环境防治法》(1995年10月30日发布，2016年11月7日第4次修正版)，作为我国目前针对固体废物(固体垃圾)处理的最高法律，其提出的固体废物的处理原则是：“国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展”，即提出了“减量化”“无害化”“资源化”原则； 但该法提及的固体废物主要涉及工业固体废弃物、城市生活垃圾、危险废物，并对三者作了详细要求，而对建筑垃圾仅提出“工程施工单位应当及时清运工程施工过程中产生的固体废物，并按照环境卫生行政主管部门的规定进行利用或者处置”。

该法对于工业固体废弃物、城市生活垃圾、危险废物的污染防治(分类处理)要求，作出了差异化规定：

(1)对于城市生活垃圾，提及“分类”的条款仅为“应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”——也即仅要求“逐步做到”分类处理和运输，且没有实施时间表！。

(2)对于危险废物，在收集、贮存时，要求“必须按照危险废物特性分类进行”，并“禁止将危险废物混入非危险废物中贮存”“运输危险废物，必须采取防止污染环境的措施，并遵守国家有关危险货物运输管理的规定” 。——要求在收集、贮存时，“必须分类进行”，那么其运输、处理也应理解为是“分类进行”。

(3)对于工业固体废弃物，要求“企业事业单位……对暂时不利用或者不能利用的，必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。”——对于“安全分类存放”的，也可以理解为其运输、处理也是“分类进行”。

(4)对于“工程施工过程中产生的固体废物”(即建筑垃圾)，没有提出“分类”要求。

也就是说，该法对于工业固体废弃物、危险废物的处理要求均有必须“分类”收集、储存/存放的字眼；而对于城市生活垃圾则仅要求“逐步做到分类收集和运输”，即无实施时间表。

二是《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年6月28日国务院发布；2017年3月1日第2次修正)。该条例在城市生活废弃物方面的适应对象应该包括生活垃圾、建筑垃圾和特种垃圾；对城市生活废弃物的处理原则是“对垃圾、粪便应当及时清运，并逐步做到垃圾、粪便的无害化处理和综合利用”，关于“分类处理”也是仅提出“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”，同样没有实施时间表。

5 我国垃圾分类处理开始迈入“立法”强制时代

虽然垃圾分类在我国并不是新鲜事物，早在2000年即开始倡导和试点，但在试点过程中，即是北京、上海这样的大城市，其试点和实施效果也是很不理想，总体上远落后于发达国家和地区。其根源在于认识、行动、立法上的多重迟缓。实践证明，仅通过教育和倡导已远远不够，跟不上形势的需要，而必须借助于立法来强制推行。

2019年7月1日，上海市率先在全国强制实施生活垃圾分类，虽令人感到“忽如一夜春风来”，但其“功劳”应归于2000、2011年特别是2015年以来国家有关部门以及中央、国务院出台的一系列指导文件和精神，尤其是如果没有2015年以来“顶层设计”参与其中，也不会来得那么快。期间最有效的有关“垃圾分类”的政策法规(指导意见)，汇总于表1；其中，2016年底以来的5个重要节点最值得注意。

一是，2016年12月21日，中央财经领导小组第14次会议上，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央财经领导小组组长习近平指出：普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

垃圾分类处置，需要个人和单位齐行动

二是，2017年3月18日，国务院办公厅印发了由国家发改委、住建部制订的《生活垃圾分类制度实施方案》。《方案》指出：“随着经济社会发展和物质消费水平大幅提高，我国生活垃圾产生量迅速增长，环境隐患日益突出，已经成为新型城镇化发展的制约因素。”提出：(1)到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上；(1)2020年底前，“以下重点城市”的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类(直辖市、省会城市和计划单列市；住建部等部门确定的第一批10个生活垃圾分类示范城市；各省(区)结合实际选择具备条件的城市)。——其关键词是“生活垃圾强制分类”“建立垃圾分类相关法律法规和标准体系”。

三是，2018年3月23日，住建部印发了《关于开展建筑垃圾治理试点工作的通知》(建城函[2018]65号)，决定在京、津、沪等35个城市(区)开展建筑垃圾治理试点工作(截至2019年12月底)；并在“完善相关制度”中提出“探索开展建筑垃圾分类”，注意：建筑垃圾分类仍只是“探索开展”，何时进入“强制”还不得而知。

四是，2019年1月31日，被称为我国“史上最严”的垃圾分类政策——《上海市生活垃圾管理条例》发布，并自2019年7月1日起实施。根据该条例，个人或单位未按规定分类投放生活垃圾都将面临处罚。由此，上海市成为我国生活垃圾实施强制分类的第一个省份(城市)，在我国垃圾处理和垃圾分类史上具有里程碑意义，对带动我国加速广泛实施垃圾分类处理具有重要意义。

五是，2019年6月25日，《固体废物污染环境防治法》(修订草案)提请全国人大常委会审议，“修订草案”(第5次)相比现行版本(1995年发布，2016年11月7日第4次修正版)，关于生活垃圾分类的政策发生了明显变化：

(1)现行版本相应条款(第42条)提出：“ 对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置。”

2018年9月青岛市城管局宣布，将统一城市垃圾分类运输车和分类垃圾桶外观标识， 将生活垃圾分为有害垃圾 、可回收物、其他垃圾、餐厨垃圾 4 类，分别对应红、蓝、灰、绿4色。图为其4种垃圾收集车基本外观设计示例(注：青岛市为2017年确定的46个试点城市之一)

(2)“修订草案”相应条款(第49条)则提出：“国家推行生活垃圾分类制度，地方各级人民政府应做好分类投放、分类收集、分类运输、分类处理体系建设，采取符合本地实际的分类方式，配置相应的设施设备，促进可回收物充分利用，实现生活垃圾减量化、资源化和无害化。”此外，还有：“地方各级人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类、收集、贮存、运输、处置设施，并保障其正常运行，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率”“从生活垃圾中分类出的有害垃圾，必须以环境无害化方式进行管理，防止污染环境。”——这些提法，与近年有关政策导向和中央精神相吻合。

全国人大常委会组成人员分组审议了“修订草案”，其中许多建议颇具代表性。全国人大常委会副委员长曹建明表示，鉴于目前社会公众对生活垃圾分类意识仍有待提高，对如何分类、按照何种标准分类等知识还较欠缺，建议在法律条款中增加规定“国家普及生活垃圾分类知识，加强生活垃圾分类的公益宣传，提高社会公众对生活垃圾分类的意识。”

张春贤副委员长建议，加强对薄弱环节的政策支持力度，发挥市场作用，打造垃圾分类投放、收集、运输、处理的全处理链和产业链。要尽快养成垃圾分类习惯，既要靠教育引导，也要用好奖惩机制。

此外，“修订草案”对工业固废、危险废物、建筑废物等固体废物的分类政策，未见发生变化。

笔者观点，推动垃圾分类是一件利国利民的大好事，不容置疑；但是由于传统习惯、认识以及硬件上的局限性，在强制推行垃圾分类处置过程中谨记：切莫霸王硬上弓，切莫以罚代管，而应在宣传、引导和提供方便等方面事先下足功夫。

6 实施垃圾分类对运输车辆的影响

6.1 “新”“老”政策，因对垃圾分类是否要求和不同要求，而对垃圾运输车辆的要求有所不同

各种垃圾运输车辆均属于特殊运输车辆。“老”的政策法规(2017年以前)对其提出了最基本的要求(如“密闭运输”“防遗撒”“外观整洁”等)，“新”的政策法规(2017年以后)则提出了新的和进一步的要求，这些不同主要是因为新老政策对垃圾分类是否要求和不同要求所引起的。

(1)《固体废物污染环境防治法》(1995年10月30日发布，2019年6月25日进行第5次修订)第17条要求：“收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，必须采取防扬散、防流失、防渗漏或者其他防止污染环境的措施；不得擅自倾倒、堆放、丢弃、遗撒固体废物。” (《固体废物污染环境防治法》(修订草案/2019.6.25)第19条完全继承了现行版本说法。)

(2)《城市市容和环境卫生管理条例》(1992年6月28日发布；2017年3月1日第2次修正)要求：“在市区运行的交通运输工具，应当保持外型完好、整洁，货运车辆运输的液体、散装货物，应当密封、包扎、覆盖，避免泄漏、遗撒。”

双舱式垃圾收运车，后、侧垃圾桶均可自动倾倒

湿垃圾运输车

(3)《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)提出：“改造城区内的垃圾房、转运站、压缩站等，适应和满足生活垃圾分类要求。更新老旧垃圾运输车辆，配备满足垃圾分类清运需求、密封性好、标志明显、节能环保的专用收运车辆。鼓励采用‘车载桶装’等收运方式，避免垃圾分类投放后重新混合收运。建立符合环保要求、与分类需求相匹配的有害垃圾收运系统。”

图为深圳市2018年9月—2019年5月统一更新换代的建筑垃圾(渣土)运输车，其信息化管理系统配置水平可谓国内最高，其中包括建筑垃圾(货物)识别系统——可以防控有意识或无意识错装、混装和乱倒

(4)《上海市生活垃圾管理条例》(2019年7月1日起施行)规定：收集、运输单位应当“(一)使用专用车辆、船舶分类运输生活垃圾；专用车辆、船舶应当清晰标示所运输生活垃圾的类别，实行密闭运输，并安装在线监测系统；(二)不得将已分类投放的生活垃圾混合收集、运输，不得将危险废物、工业固体废物、建筑垃圾等混入生活垃圾；(三)按照要求将需要转运的生活垃圾运输至符合条件的转运场所。”

上述前2部法规作为“老”的政策法规，对垃圾运输车辆要求的主要关键词是“密闭”“防扬散”“防流失”“防渗漏”“外形整洁”，这都是多年来一直执行的基本要求。第3个政策法规，作为提出立法强制推行垃圾分类的“鼻祖”政策，对垃圾运输车辆的要求，除了“密闭”这一基本要求，还提出了“满足垃圾分类清运需求”“标志明显”“鼓励采用‘车载桶装’等收运方式”等要求和建议，有了新的和进一步的要求。而第4部法规作为地方强制法规，不仅要求使用“专用车辆”和“密闭运输”，还要求专用车辆“清晰标示所运输生活垃圾的类别”并“安装在线监测系统”，也有了新的和进一步的要求。

6.2 因应政策新变化，垃圾运输车辆即将或已经发生的新变化

在垃圾分类率先进入“强制模式”之后，也即为了适应垃圾分类处理的要求，垃圾运输车辆需作出新的相应改变。笔者根据有关政策和地方实践，汇总如下：

(1)对于生活垃圾：在垃圾分类投放、分类收集(垃圾桶)之后的分类运输环节，其运输车辆必须“专车专运”或“一车分运”“专厢专运”。近年国内出现的双舱或多舱式垃圾运输车，可以同时运输2种或2种以上的垃圾，这对有些场合可以提高收运效率。此外，可以通过装备“货物(垃圾)识别系统”来保证“专车专运”或“专厢专运”——如发现错误(包括错装、混装)或错误卸载，均可通过系统设定，来防止垃圾舱门打开(装载)或卸载等。

还有，按照《上海市生活垃圾分类目录及相关要求》(沪绿容[2014]179号，2014年5月1日施行)，分类收集容器、分类收运车辆(含短驳车辆)均应根据收集、运输垃圾品种配置相应分类标识(标志色色号：可回收物/蓝色；有害垃圾/红色；湿垃圾/棕色；干垃圾 /黑色)。

此外，2018年9月，青岛市城管局举行城市生活垃圾分类工作行动方案和考核办法培训会，宣布：青岛将统一城市垃圾分类运输车和分类垃圾桶外观标识，将生活垃圾分为4类，并实现运输车的车身颜色与各品类垃圾桶颜色逐一对应：有害垃圾/红色、可回收物/蓝色、 其他垃圾/灰色、餐厨垃圾/绿色[3]。

(2)对于建筑垃圾：同样，除了驾驶员要自觉按照预定地点和路线运输相应垃圾，做到“专车专运”外，同样可以通过加装“货物(垃圾)识别系统”，来防止驾驶员故意错装或非故意错装，以及乱卸载。

(3)对于工业垃圾和特种垃圾：近年来的新政策法规，针对其分类或专门处置都未见提出新的要求，所以对有关运输车辆的要求基本没有变化。

综上，不论运输生活垃圾或建筑垃圾的车辆，要从根本上防止故意/非故意错装、混装和乱倒，在车辆上加装“货物(垃圾)识别系统”是为最根本、最彻底、最有效的办法。例如，2018年以来，深圳要求2018—2019年集中更新换代的渣土运输车安装“货物(垃圾)识别系统”——可以做到防控乱装、混装和乱倒行为，做到定点收集和定点消纳，切实达到了环保要求，也提高了运输效率attracted more

表attracted more—2019年我国推出的有关“垃圾分类”的政策法规要点 辆，%

(制表/肖献法)