浅析“三治合一”的基层社会治理体系

褚夫驰

[摘要]基层社会治理一直以来都是推动国家进步和现代化发展的重要力量，也是国家治理体系中最为重要的一环。党的十九大报告首次提出了自治法治德治相结合的概念，将构建社会治理体系放在了改革至关重要的位置上，强调社会治理的重心必须落到城乡。如何创新体制，推进基层社会治理体系的完善是我国社会治理现代化的重要部分。从目前我国基层“三治合一”的现状着手，通过分析存在的问题，找出解决途径，试图完善我国基层社会治理体系。

[关键词]基层社会;三治合一;创新体制

[中图分类号]D630[文献标识码]A

1 “三治合一”综述

我国自1978年改革开放以来，社会基层乡村治理也已走过40余年，主要经历过三个阶段：人民公社解体—村民自治—乡村共治，他们都是我国特色社会主义基层治理体系的重要组成部分，正是由于改革道路上的不断探索与尝试，才让乡村治理体系不断的成熟与发展，凝结成为如今“三治合一”治理体系。

1.1 “三治合一”的演變历程

1978年是我国改革的第一年，那一年社会基层还保有原来的人民公社体制，随后随着《宪法》中相应法律法规的出台，人民公社体制逐步瓦解，经过6年的改革，到1984年，各乡政府基本成立，村民自治，村民共治等乡村治理模式相继出现。

1.1.1 村民自治的兴起。家庭联产承包责任制对公社造成了一定的冲击，而新的基础组织并不成熟，社会管理在这期间出现了很多漏洞，乡村治理恶化，产生了许多社会问题，影响了社会经济发展的稳定。在这一背景下，群众自治组织出现了。

1.1.2 乡政村治的发展。1982年，家庭联产承包责任制正式确立，拉开了农村土地改革的大幕，而乡政村治也在这个时候蓬勃发展。乡政村治的出现，对当时农村组织的瘫痪状态起到了至关重要的领导作用。同时也为农村的发展开发出了新的治理模式，在做好基层维权的同时，也维护了国家和社会的安定。乡政村治实际上是围绕农村土地经营权下放，农民民主主权回归农民的一种治理方式，它强调将乡镇政府的管理与村民自治相结合，提倡一种平等互助的民主关系，它为“三治合一”体系的形成提供了相应的实践基础。

1.1.3 乡村共治的出现。2006年的十六届六中全会提出了建设农村社区，加强农村社会建设，为适应农村的进一步改革与变化，乡村共治应运而生。乡村共治主要是指在乡镇政府的领导和组织下，多元主体共同参与治理，充分调动村民的自主意识和自我管理意识，建立以德治为支撑，以法治为保障，以自治为核心的自我监督、自我教育、自我服务的治理体系。

1.2“三治合一”在基层社会的重要表现

1.2.1 规范法治，在各基层大力宣传法治建设。自“三治合一”的治理体系发展以来，各基层社会都以“法律六进”为主要载体，依托各镇（街道）司法所，落实一镇（街道）一法律顾问，一村（社区）一法治指导员;开展民主法治示范村、社区创建活动，定期评选优秀民主法治示范村（社区）;积极在当地电台开通各种法治节目，以此来科普法律，加强村民的法律意识，让整个基层社会的法治氛围浓厚，人民遇事，解决问题的渠道也更加多样化了。

1.2.2 “以德为先”，大力开展各类德育活动。中国的传统美德一直是影响我国世世代代发展的精神文化。现让德育下乡，让道德教育面向更为广阔的群体，是基层德治的重要体现之一。

1.2.3 加强自治体系建设，基层人民自主解决问题的能力越来越强。“三治合一”体系之中，自治是唯一能够通过自己来解决问题的途径。据此，在许多乡村基层都开始推行“道德评判团”，他们通常是由一些德高望重的村里人组成，主要负责对村里好人好事进行评定，同时也对不文明、不和谐现象进行监督。在这种模式的不断推广之下，基层村民自主解决纠纷的案例越来越多，成功的案例也不断增长，村民的觉悟以及自觉性都更高了。

2 “三治合一”的内涵与发展

“三治合一”中的三治主要是指自治，法治以及德治。其中法治是通过建立以及完善法律制度来约束人们的行为，它是治理体系中最为基础的环节以及制度保障。德治的约束是柔性的，是通过思想、文化以及教育的影响来加强道德建设，它在现代治理体系中主要起到精神引领的作用。而自治主要是一种内在的自我约束，需要人们积极发挥主人翁的意识，增进自我管理的意识，加强自我调节的能力，依法管好自己，参与并且处理好自己的事物，它是社会现代化治理的最高境界。

2.1 法治是调节基层社会利益关系的重要方式

法治的规范性一直是衡量一个国家现代化的重要标准，它不仅要求国家有健全完善的法律体系以及监督制度，更要求社会公民具备普遍的法律意识，并且能够通过法律途径来解决纠纷。我国目前已形成了与市场经济发展相对应的法律体系，并且在不断完善中，但人民的法治意识依然很薄弱，不善于运用法律途径来处理问题，这影响了社会治理的绩效和市场经济的健康运行。

2.2 德治是现代治理的基石

德治长久以来都是精神文明的内在需求。我国自古以来的治理方针，都将德治放在了极为重要的位置上。它是我国精神文化经久不衰的重要因素之一，更是现代化治理的重要基石。改革开放以来，我国经济取得了飞速的发展，经济建设也取得了巨大成就，但精神文明建设相对于经济的快速发展仍然是滞后的。由于精神文明发展的落后，市场的发展也出现了许多障碍，信任危机、诈骗现象不断充斥着市场交易，阻碍着经济的进一步发展。毫无疑问，这种道德滑坡现象已严重影响了社会和谐与居民的幸福感。

2.3 自治是衡量社会治理现代化的重要标准

自治是社会高度现代化的一种体现。它意味着人们脱离了法律法规的约束仍然可以遵守公共守则，是一种理想的社会模式。它需要乡村人民顺应时代以及经济发展的速度，不断转变思想。同时也能让乡村人民能够具有充分的自主性，通过自我约束以及内心共同的行为准则来管理及规范自己的行为。

3 目前基层社会“三治合一”存在的问题

虽然在“三治合一”的体制之下，我国已取得了长足的发展，社会越来越稳定，但在落实的过程中，仍然可以看到三种治理方式结合在一起存在着一些问题。

3.1 基层民主治理体制落后，农民权益难以得到保障

改革开放以未，伴随社会经济的快速发展，我国农村基层民主政治建设也取得了巨大成就，各种民主形式和实现途径被创新性地探索出来，广大农村居民参与基层民主建设的积极性不断增强，自身的权益也得到了更有效的保障。但是，在新时期新情况下，我国乡村基层目前仍存在许多治理体制问题。

3.2 行政化色彩浓重

另一乡村治理问题中非常明显的就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用。二是村委会作为乡村治理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制。

3.3 村民参与不足

在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理的村民却找不到参与的渠道和方式。

3.4 资源整合不足或浪费严重

传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为其牟利，造成私权、财权的严重浪费。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。

4 加强建设基层社会“三治合一”的有效途径

随着城乡一体化的法治，乡村社会的转型已迫在眉睫。而基层社会的转型又与民主法治体系的建设息息相关。笔者认为要在现实的基层社会中实现真正“三治合一”还需要寻找合适的方法与途径，主要应该从以下几个方面着手。

4.1 创新自治机制，让村民参与进来

村民自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。村民自治意识和热情不强，一些地方配套法规不健全，乡镇管理和村民治理的关系交叉混乱等，成为了不少农村村民自治的现状。要想彻底解决这个问题，完善村民自治制度，就必须在坚持党的领导下，不断创新新的村民自治制度形式，比如可以把自治重心下移至村民小组，通过设立“村小组议事会”并赋予其决策权、监督权和议事权，充分发挥村民自治的自我管理、自我服务、自我监督的功能。

4.2 完善法治建设，让村民有法可依

法治建设既是依法治国的组成部分，也是国家治理体系建设的重要内容。必须完善农村立法，强化依法行政，改善农村执法状况，强化法治监督，依法保护农民的合法权益，从而提高农民的法律意识，让农民信仰法律，认同法律，最终达到人人守法依法的良好局面。

4.3 加强德治教育，让村民重视德行

“国无德不兴，人无德不立”。在乡村治理的过程中绝对不能忽视德治。在塑造德治的过程中一方面可以充分发挥乡贤的作用，让那些兼具德行、才能和声望，深受村民信任和尊重的贤能人士参与到乡村治理过程中来;另一方面还要加强宣传引导，坚持以规促德，以润物无声、潜移默化的方式，引导村民提升道德修养与境界。

4.4 规范治理体系

针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。

4.5 走多中心主体参与的治理结构

从乡村治理创新的经验中，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民積极主动的参与治理之中。

5 结语

基层社会治理是社会治理的基础，只有完善的自治、法治、德治相统一的治理体系，才能实现社会治理现代化建设的重要任务。“三治合一”理论的提出，为我国基层社会的治理，城乡一体化建设开辟了新的途径。以“人”为核心的治理方式，有效的让每一位社区成员参与到治理中来，并激发了他们的责任感，提升他们的主人翁意识，有利于社会各项资源的调动以及人与人之间的和谐相处。为广大农民的“生态宜居”“幸福生活”提供了坚实的基础与保障。

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