PPP模式在城市基础设施建设中的应用

孙萌

随着经济新常态下经济发展的速度逐步提升，城市经济也随之加快了发展速度，而基础设施建设是城市发展不可或缺的一步，同时基础设施的完善还会提升城市生活品质，促进城市旅游业的发展，在社会经济发展中发挥联动作用。基础设施建设往往具有建设周期长、投资大、政府主导等特点，而财政资金的限制使得政府在推进基础设施建设时速度缓慢。因此，公私合作的PPP模式在我国基础设施建设领域开始应用。之后，2014年新《预算法》和国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台进一步促进了PPP模式的推广和应用。

PPP模式在基础设施建设中应用的优势

PPP模式属于公私合营模式，我国早在20世纪80年代就引入了PPP模式，经过不断的探索和试点，在全国范围内已开始普及而且日趋稳定。PPP模式在基础设施建设中的运用尤其广泛，主要因为其具备以下优势。

弥补政府资金的缺口。城市快速发展的过程中，基础设施建设必不可少，但是由于投资额巨大导致政府资金缺口太大，而社会资本数额庞大，PPP模式提倡企业参与投资并可在运营期间获取相应收益，为社会资本提供了很好的投资机会，也解决了政府的财政困境。

有利于明确责任，风险共担。社会资本在PPP项目运行的过程中全程参与，拥有更多主动权，通过协议使各方责任、利益、风险明确，同时民企的先进技术和有效管理可以保障项目的顺利开展，保障了双方的利益，降低了政府的风险，也能在一定程度上加快基础设施建设的速度。另外，由于民企的加入，政府不再扮演执行和监督的双重角色，避免了监督的形式化和腐败的产生。

降低项目建设成本。民企身处变化莫测的市场环境中，为了生存和发展不断的革新和变化，累积了很多科学有效的管理经验，同时也制定了相对完善的管理制度和流程，有专门的项目管理团队，对项目的费用等各方面管理会更加严格，并会着重于在不降低质量的同时降低成本和费用以提高资金的使用效率，因此会使整个项目成本相对降低。

PPP模式在城市基础设施建设中应用所产生的问题

近年来，城市发展的速度越来越快，发展的要求也越来越高，基础设施建设的发展诉求也在不断提升，为了加快基础设施建设的速度，PPP模式被越来越多的城市所重视和应用，但是随着PPP模式的不断普及，问题也逐渐产生。

部分城市的社会资本不够丰富。一些边远西部地区的城市以及众多二线城市与江浙沪等地区的城市相比，经济发展较为缓慢和滞后，社会资本也不够丰富。因此，社会资本会相对集中于北上广深等经济发达的一线城市，很多二线城市在推广PPP模式时，一些项目不容易找到资金充足的合作伙伴，或者发生项目建设期间资金不足等情况，使项目难以推进或中途停滞。

项目收益不足以吸引社会资本。PPP项目的预期收益率是项目能吸引社会资本的关键因素，同时社会资本对项目的全程参与也十分关注。而政府在推广PPP项目的时候往往会将收益率高的项目留存，更多地推广收益率相对不高的项目。另外，PPP项目有多种模式，主要包括服务外包、运营和管理外包、租赁外包、特许经营和BOT四种模式，我国采取的大部分都是BOT模式。而由于政府与社会资本之间对话的不平等性，项目合作过程中的公平公正性无法得到保障，因而最终的利益分配也无法确保社会资本的利益，从而挫伤了社会资本的积极性。

相关法律制度缺乏。虽然政府出台了多个文件来促进PPP模式的应用和推广，也制定了相关的优惠政策来吸引社会资本，从而为社会资本的参与提供了一定的保障，但是真正完善的高层次的权威法律制度却一直没有推出。社会资本在进行投资决策时考虑到项目环境的不确定性和风险因素，会因此退而却步。

政府信用度不足够。政府在PPP模式中承担着管理者的角色，同时又是公私合营的参与者，这样的双重责任使得政府的信用度显得尤为重要。政府的信用对PPP项目的影响主要体现在是否能与社会资本平等的合作从而重视社会资本的利益，二是在合作期间是否会随意改变政策；三是PPP项目合作期限都在10年以上，在合作期限内政府会否因为换届而产生合作的不稳定性。

PPP模式在城市基础设施建设中应用的相关对策

扩大融资范围，拓宽融资渠道。目前，西部地区城市的PPP项目主要依托当地一些实力雄厚的企业，对于经济发达地区的资本和外商资本缺乏吸引力。在2019年3月《中华人民共和国外商投资法》颁布后，外商投资得到了更好的法律保障，因此可以借此机会，制定相关政策吸引更多的外资来参与PPP项目的合作。同时也可对企业进行更广泛的实地考察，制定对应的优惠政策和保障措施，从而签订更多的合同，以此來获得的社会资本。

合理共担风险共享收益。政府在规划PPP项目时可以将收益不同的项目都适当的放开并区别对待，不能只着重于宣传收益小的项目而捂紧收益大的项目。应该对收益明显的项目加大宣传力度，从而促进市场竞争。对于收益相对小的项目，应该附带相关优惠政策或在收益分配方面对社会资本有所倾斜，从而吸引社会资本。同时建立对应的风险共担机制，合理分配风险。政府与社会资本在承担风险方面都有各自的特点和优势，应该利用双方在风险控制方面的各有所长来分配风险，从而达到最大程度的规避风险。

加快相关法制建设。随着PPP模式的不断推广和完善，相关的法律规章制度建设也必须随之完善，否则就会阻碍PPP模式的进一步发展。我国目前与PPP模式相关的立法仍停留在地方法规层次，而PPP模式涉及多方利益，且项目规模大、时间长，必须有更高层次的完善的法规来予以支撑和保障。因此，政府应加快相关法制建设，制定一部中央层次的法律制度，给社会资本的相关利益提供保障，使社会资本能放下顾虑来投资城市基础设施建设，从而促进PPP模式的快速规范的发展。

加强政府诚信建设。虽然在PPP项目的协议中，政府与社会资本处于平等的地位，但由于政府身兼管理职能具备一定的权威性，往往使双方的合作不能真正的处于平等的地位，而政府能否始终如一的守信、能否如约履行合同都存在着一定的不确定性，要受到换届、经济政策等各个方面的影响，无形中让社会资本方面承担了更多的风险。因此，必须完善政府的诚信机制，稳定社会资本投资的决心。诚信机制的完善应该从转变政府的思想观念开始，政府应摆正自己的位置，正视自己合作者的角色而不是管理者的角色，与社会资本的合作必须公开公平，相关信息不能故意隐瞒，否则应承担相应的后果。要对合作方给予足够的尊重和信任，相互监督和促进，打造一个诚信政府的良好形象。

综上所述，公私合作的PPP模式能够很好地推进城市基础设施建设，缓解政府财政压力，解决政府资金不足的问题。但是由于我国推行PPP模式的时间还不够长，在政府与社会资本的合作中依然存在很多问题，为了加强PPP模式在我国城市基础设施建设中的作用，应该建设和加强政府信用，完善各项法规制度，在公私之间合理分担风险分配收益，扩大融资范畴，从而使PPP模式更好地服务于城市基础设施建设，推动城市经济的发展。

参考文献

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基金项目：西安社科基金“基于PPP模式的西安市城市国际化进程中的基础设施建设研究”（编号：18J82）

（作者单位：西安思源学院）