政府治理视角下我国智慧城市建设现状与对策

2019-10-08杨惠茜

锋绘 2019年8期

杨惠茜

摘要：城市治理是政府治理的重要内容。智慧城市作为城市发展的一种新趋势，不仅改善了都市面貌，也影响了人们的思维方式、行为方式以及社会组织方式，这也给政府治理带来了新的挑战。我国智慧城市建设虽取得了显著成效，但总体而言还处于初级阶段，仍存在一些发展困境，例如人才储备不足等。针对这些问题，本文从政府治理视角下探索我国智慧城市建设的完善对策。

关键词：政府治理;智慧城市;智慧政府;智慧市民

1 引言

随着城市化进程的加快，“城市病”日益凸显，交通拥挤、环境污染、能源紧缺等问题伴随着经济的迅速发展逐渐暴露，成为城市建设和管理的一大困境。智慧城市应运而生。智慧城市是城市在现代化信息技术推动下的一种发展新形态，通过各种信息技术来优化城市的运作方式，从而有效提升城市公共管理的效率，优化公共服务提供的质量。城市治理是国家治理的重点之一，政府在智慧城市建设中所发挥的作用不容忽视。同时，值得我们关注的是，大数据及其技术的应用推动新一轮的政府治理变革创新，为智慧政府治理创造了条件，对政府的治理理念以及治理模式产生了巨大的影响。换言之，为了了更好地顺应时代的进步，政府也应当更加“智慧”。然而，我国政府在智慧城市的建设过程中也遭遇许多困境，亟待突破。因此，从政府治理的视角下去探讨我国智慧城市建设的现状及对策，在当下具有重要的意义。

2 政府治理与智慧城市概述

2.1 政府治理与智慧城市的内涵

2.1.1 政府治理

治理是指政府的行为方式，以及通过某些方式用以调节政府行为的机制。政府是指国家进行统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关。政府是维护国家安全与主权、加强国防建设、消除社会隐患和内部腐败、控制污染保护生态环境、推广吸收民间先进科学技术和经验、鼓励创新创造、淘汰落后产品产能和生产工艺、提高国民生产能力、优化社会结构，研究社会现象、培养领导，实施城乡规划、开展破除迷信、减贫扶贫防贫、促进社会进步的特殊机构。

人类社会实践经验表明，政府治理是社会的必需品，任何一个社会都需要治理。一个完善的治理体系，是推动科学发展的基础，也是维持内外秩序的内在要求。陈广胜（2007）指出，政府治理主要从制度供给、政策激励和外部约束三方面体现。制度供给是指政府所制定的行为规范或制度，用以规范其他主体的行为，以保证其他主体的活动在可接受的范围内。政策激励是指政府在某些领域为社会力量介入公共管理和提供公共服务创造条件，在行政、经济等方面给予一定的支持;外部约束是指政府在制度供给和政策激励的同时对其他主体的行为是否合乎规范具有判定权，对超越制度约束的性行为进行惩罚。

综上所述，政府治理是指政府在职权范围内，对公共事务的管理、公共服务的提供以及根据管理和服务对象的反馈而不断优化改进管理和服务方式的过程。张成福（2018）提到，政府的治理必须与时俱进，求新求进，适应外部环境的变化，否则可能出现治理的危机，导致国家的衰败。因此，对于高新技术的发展所带来的外部环境的变化，政府应该主动思考如何应对，建立一个能推进城市可持续健康发展的治理体系。

2.1.2 智慧城市

2010年，美国IBM集团正式提出“智慧的城市“愿景，引发了学术界内对智慧城市的广泛关注。对于智慧城市的内涵，目前还没有形成统一的认识，不同学者从不同的角度进行诠释。张永民（2011）从城市运行模式的角度探讨智慧城市，认为智慧城市是一种新型的城市运行模式，是智能化的数字城市与物联网相结合的产物，主要通过物联网基础设施、大数据、云计算、地理空间信息集成等信息技术的网络组合来提升城市的经济发展质量、管理水平和运行效率。李春佳（2015）从城市发展角度出发，认为城市发展需要城市市民知识化、技术智能化以及环境智慧化，因此智慧城市势在必行。李伯虎（2012）从系统论角度理解智慧城市，认为这是一个由高新技术推动和支撑下建立起的市民个体、企业和政府多方联动和共赢的新城市生态系统。综上，笔者认为，智慧城市是城市治理的一种新形态，以高新科技为前提，实现互联网与物联网机制的有机结合，通过参与式治理，促进对人力资本、社会资本的高效投资以及对自然资源的科学管理，推动经济可持续健康发展，同时满足政府、企业、公众等多方的现实需求。

2.2 政府在智慧城市建设中的重要作用

吴晓林（2018）指出，智慧城市不是简单地取代数字城管或信息化建设，而是推动社会治理社会化、专业化、智能化和法治化的关键。王璐（2013）指出，智慧城市发展面临的最大问题在于转变地方政府管理职能，而不是技术问题或资金问题。李旎（2019）提出，政府介入智慧城市建设具有重要的意义，其作用主要体现为：一、为智慧城市建设提供政策等多方面的支持;二、提高智慧城市的运行效率和模式的转变。刘淑妍、李斯睿（2019）认为，智慧城市本身并不智慧，需要政府进行智慧治理，鼓励各种利益相关者参与决策以及提供公共服务。综上，智慧城市的发展不能依靠单方力量，而是需要政府各部门、企业、市民及其他社会力量的共同参与，而在这个过程中，政府的引导及支持，起着十分重要的作用。智慧城市将开启从“找政府办事”向“政府主动服务”的新时代，这意味着政府职能从管理型政府向服务型政府逐渐转变。

3 政府治理视角下我国智慧城市建设现状

3.1 我国智慧城市建设的进展

3.1.1 我国智慧城市的数量

与国外对比，我国智慧城市的建设起步较晚。早在2006年，南京市就提出构建智慧城市的初步设想，后于2009年明确提出“智慧南京”這一战略构想。2010年起，智慧城市这一概念在中国逐渐引起关注。2012年我国开展智慧城市试点工作，许多一线城市都被纳入智慧城市建设行列。党的十九大对建设智慧社会作出战略部署，目前，我国智慧城市试点约达300个，计划建设或正在建设的智慧城市超过500个，其中包含全国95%的副省级以上城市，超过76%的地级城市。可见，在中国，智慧城市的建设将成为新常态。

3.1.2 我国智慧城市的具体应用

我国智慧城市的应用非常广泛，深入到社会的诸多领域。吴胜武、闫国庆（2010）提到，智慧城市的应用具体体现为智慧政府、智慧医疗、智慧教育、智慧交通、智慧安全、智慧能源、智慧企业、智慧社区、智慧公共服务、智慧物流。岳梅樱（2012）还提到智慧水管理、智慧商务、智慧建筑等概念。可见，无论是市政设施方面，还是公共服务方面，抑或是社会管理方面，还有企业发展方面，都能发现智慧城市所带来的变化。

3.1.3 我国智慧城市的建设水平

我国智慧城市的建设主要分为三种类型：第一类是把智慧城市当作新工程项目来做;第二类是继续采用数字城市的建设方法和水平建设智慧城市;第三类是对智慧能力的構建，例如上海、三亚，整合各方力量，运用技术手段和其他制度技术相协调共同建设智慧城市（丁金群，2018）。实际上，智慧城市的发展可分为四个阶段，依次为数字化、网格化、智能化、智慧化。目前，我国大部分智慧城市的建设还停留在网格化阶段，只有少数智慧城市的建设开始向智能化、智慧化阶段迈进，但总体而言，整体的建设水平在不断提高（刘剑等，2019）。

3.2 我国智慧城市建设中存在的问题

3.2.1 缺乏整体规划，存在一定的盲目建设

目前，我国智慧城市的建设缺乏科学、统一的顶层设计，国家层面并未出台关于智慧城市的相关规划。由于缺乏顶层设计，各个城市相关建设部门在智慧城市建设过程中显得盲目和随意，缺乏长期且可持续的建设方案。在我国，一些城市急功近利，把智慧城市建设视为“政绩目标”，急于求成，匆忙投入到智慧城市建设中，缺乏建设规划的情况下购买大量硬件设备，在建设过程中才发现资源过剩，无法得到有效利用，形成浪费。同时，政出多门，建设主体不明确的现象也较为普遍，公共部门之间存在信息鸿沟，信息孤岛问题严重，导致重复建设，浪费资源。

3.2.2 城市规划同质化严重，缺乏个性与创新

我国智慧城市建设以政府为主导，政府对智慧城市进行规划与设计时，一般采用传统设计而不是艺术设计。在结构方面，不同城市的政府之间会相互借鉴，甚至是直接复制，没有结合当地特色，也无法做到因地制宜。这不仅造成我国大部分智慧城市建设存在雷同的现象，也导致资源无法得到有效的配置，造成浪费。没有以当地市民的需求为出发点打造出的智慧城市，只能停留在智能化阶段，无法真正实现智慧化发展。

3.2.3 缺乏技术人才及公共管理人才，竞争力不足

智慧城市的建设离不开技术人才。然而，目前我国智慧城市建设由于缺乏技术人才，未能形成专业的智慧城市建设团队，本土企业研发能力相对不足，导致过于依赖国外技术，核心技术还是主要依托外国企业或其他国外研发部门。由此一来，信息安全已然成为一大隐患。另外，智慧城市建设与管理需要多学科交叉的复合型人才，对于公共管理人才的要求越来越高，既要懂管理，前提还要懂技术。这意味着，传统的公共管理人才培养模式已无法适应时代的要求。缺乏公共管理人才，就是缺乏整体操盘的关键人才，这已成为中国智慧城市进步的一大困境。

3.2.4 市民参与建设程度不高，建设脱离市民实际需求

智慧城市建设的根本目的在于为市民群众提供更有效的服务以及监测、优化城市现有基础设施。对于技术的革新及对大数据的运用目的在于以一种新的方式满足市民的需求。因此群众智慧必须得到充分的发挥。然而，目前我国社会公众对于智慧城市建设的感知度不高，对智慧城市的概念还比较模糊，对于智慧城市建设的必要性和紧迫性认知还有待提高。这也导致大部分市民参与建设的力度不足，在城市建设的规划及相关政策上没有充分表达其利益诉求，政府对市民的实际需求并不了解。具体表现为一些智慧应用与公众服务需求匹配度较低等，这在一定程度上阻碍了我国智慧城市建设的步伐。

4 政府治理视角下完善我国智慧城市建设的对策

4.1 加强顶层设计与整体规划，提升建设可持续性

政府作为智慧城市建设的主导力量，应该当好“总设计师”，从整体上做出正确、合理的规划，从而引导各城市各部门各行业高效、有序地投入到智慧城市的建设中。从国家层面上，首先，在建设方针方面，政府应该明确智慧城市的发展方向，构建出智慧城市的建设模型，倡导各城市以人为本、因地制宜。其次，在体制结构方面，政府应搭建信息共享平台，解决政府内部各部门之间的信息不对称问题，明确智慧城市建设责任主体，合理分工，促进部门间协作，避免各自为政，提升政府管理效率。最后，在法律法规方面，国家政府部门应出台具有指导性、可操作性的法律法规，严格规范和约束各建设主体的行为，包括政府本身、企业、市民等。在此基础上，地方政府再根据地方实际情况出台更具体的实施细则。

4.2 因地制宜，智慧整合，实现多元共治

李克强总理曾指出，发展智慧城市的同时要做到保护和传承历史、地域文化。因此，各地地方政府在打造智慧城市的同时，不要盲目跟风，在借鉴先进地区的规划思路时必须紧密结合自身发展实际、需求和定位，着眼于区域优势，做到因地制宜，打造具有特色的智慧城市。同时，智慧城市的发展涉及多个利益主体，包括政府、企业、市民及其他组织，需要协同参与建设与管理。地方政府要建立多元治理机制，通过出台相应的政策法规鼓励企业与其他组织参与智慧城市建设，积极搭建各种平台，例如融资平台、创新平台、公共服务平台等，对资源进行智慧整合，充分发挥资源配置的作用，保证资源达到最优配置。

4.3 加强人才培养，促进技术与管理创新

习近平总书记强调，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。这意味着，我国智慧城市的建设必须注重人才引进和培养工作。政府要加强智慧城市建设人才储备，一方面通过各项激励政策引进国外顶尖人才;另一方面，应建立人才培养机制，提升我国技术上自主研发能力以及智慧治理能力，从学校教育抓起，培养“技术+管理”型智慧人才。首先，在学校教育中要注重培养学生的创新思维、管理及其他方面的能力;其次，政府可考虑与高校合作共建相关专业课程，打造智慧城市专业人才;再者，政府应加强引导，促进产、学、研深度融合;最后，政府应重视加强智慧城市专业人才国际交流，可派遣技术人才到国外顶尖企业或组织交流学习，同时也可邀请国外专家到我国企业、高校进行交流，营造开放包容、互学互鉴的良好氛围。

4.4 鼓励市民参与建设，打造智慧市民

高效便民是推进智慧城市建设的主要目的，因此，以人為本是智慧城市的出发点和归宿点。智慧城市需要更多智慧市民。只有智慧的硬件设备，缺少智慧的市民，无法真正实现智慧城市建设目标。市民积极参与智慧城市治理协商，为智慧城市建设与管理献言献策，是保障智慧城市与民众需求紧密结合的关键。从国际经验看，已有许多发达国家开展针对市民智慧能力提升的专项培育计划，我国政府也应重视市民智慧素质提高的重要性。一方面，政府应加强宣传，提升市民对智慧城市的认识及重视程度，提高市民自我学习、自我提升的自觉性;另一方面，政府应整合社会各界教育资源与媒体资源，帮助市民了解与其自身生活、工作密切相关的智慧城市最新消息并培训其掌握相关技能，提升市民的参与度。

5 结语

综上所述，发展智慧城市是大势所趋。我国要提升综合实力及国际竞争力，必须要重视智慧城市的建设及管理。城市治理是政府治理的一大课题。政府需要主动迎接科技创新驱动下的智慧城市建设所带来的挑战，与时俱进，转变政府治理理念及治理模式，打造智慧政府。从政府治理角度出发，政府在智慧城市建设与管理过程中应倡导多元共治，善于整合资源，同时也要发挥好其主导的角色，利用政策、制度、法律法规等多种手段提升智慧城市建设的可持续性，保证各种要素都能得到充分发挥其重要作用，资源配置得以优化。同时，智慧市民需要在政府的引导下更多地参与，共同努力，才能实现智慧城市的真正意义。

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