政府数据共享、开放与治理

郑磊

近两年，大家对政府数据共享比较关注，这个共享主要界定为政府部门之间跨越层级、跨越地域或是跨越部门的共享，主要的目的是推动一网通、业务协同或是数据融合分析决策等业务。

我们实验室重点研究政府数据开放这个领域，而开放和共享又有所不同，更多是政府部门或公共机构把数据开放出来给公众和企业使用。因为，政府所采集和留存的数据并不仅仅是政府部门自身的资源，同时也是整个社会的资源，所以开放出来可以为整个社会的进步服务。我们发现依据政府部门开放的一些数据，展开相应的社会合作和营商环境改善，具有很大的价值。反过来也可以推动政府部门进行科学决策，提升我们公共服务和商业服务的水平，这是数据开放的重大意义。

总体来说，当我们把数据作为原料来看的时候，数据本身其实也成为了一种基础设施。过去，我们对基础设施的认识停留在道路、桥梁、电力等方面，但是在数字化的时代，数据本身是最底层的基础设施，所以政府数据是一种公共基础设施。政府把数据开放出去的过程，其实是在搭建一个数据的公共基础设施，所以开放数据这个行为实质上是一种公共服务。

从2017年以来我们实验室开始做中国地方政府数据开放的报告，来评估各个地方的政府数据开放的发展水平，今天重点介绍一下这个报告。《中国地方政府数据开放报告》定期发布“开放数林指数”，持续追踪我国地方政府省局开放生态体系的形成与发展，精心测量“数木”们的树形、高度、粗细、材质与价值。开放数据，蔚然成林，一棵棵开放“数木”的丛然并生、成荫如盖、直至叶茂花开，终将成长为一片繁盛多样、平衡清朗、持续循环的“开放数林”。

“中国开放数林”指数由复旦大学数字与移动治理实验室基于多年研究积累和数据监测分析制作完成。“开放数林”指的是开放数据的森林，意喻我国开放数据的生态体系，主要包括作为开放数据供给侧的各级政府、作为开放数据需求端的各类数据利用者、开放数据受益者的广大社会公众等。

该指数邀请我国近40位数据开放领域学、研、产各界的专家与学者共同参与，基于数据开放的基本原则，借鉴国际数据开放评估报告指标体系的经验，立足我国政府数据开放的政策要求与实践现状，构建起一个系统、科学、可操作的评估指标体系，并基于该体系对我国已开放数据的地方政府进行综合评价，形成指数报告，提出优化建议。

在我们的调研报告中发现，有些省市做得好，有些相对较弱，为什么？

我们做了很多调研发现有以下这几个问题：第一是到底懂不懂数据开放，大多数省市都上线了数据开放平台，但是我们评测的时候发现实际根本不算开放数据。第二是愿不愿意开放，因为组织机构、各部门权益等问题，一些部门或机构不愿意开放数据。第三是具体开放后，开放和安全之间的平衡、开放和共享的分级等问题有待解决。

还有一方面比较重要，那就是组织机构层面的保障。不少地方已经成立了大数据局等管理部门，职权划分清晰，可以保障数据治理的机构明确。有些地方还没有数据的统筹管理部门，开展相关工作比较受限。

数据治理是一个关键问题，走的越快的地方体会越多。一是数据在哪里，从哪里来;二是数据是谁的，数据权属的问题;三是数据的质量好不好。如果这些没有弄清楚就不要轻易开放，开放出来也会有很多问题。

我们在调研中发现有四部分问题突出：第一部分是有些数据还是以纸质的台账形式存在，还没有进行数字化，信息化水平参差不齐。第二部分是数据采集以后是碎片化的，没有汇聚也没有打通，无法进行融合利用。第三部分是数据没有标准化，不同的部门采集数据的时候使用的是不同的标准，甚至有冲突。第四部分是数据的质量差，打开数据之后有数据相关信息的缺失、错误、遗漏等，造成的損失非常严重。其实数据开放最根本的目的不是开放，是利用。数据开放之后政府一方面要推动开放的步伐，另外一方面要推动数据的应用。世界上很多国家的政府在数据开放后，都会做数据相关的大赛，鼓励应用方面的创新。

此外，还有一系列的产业孵化器计划来配合数据开放的实践应用，由此，政府会利用这些案例和应用的情况得到关于数据开放的正反馈。一方面，数据开放后形成的一些应用可以帮助政府解决问题，另一方面，数据利用者会向政府部门提出更多关于数据开放的需求以满足实际应用，进一步推动开放，这样就形成了一个良性的循环。

最后谈一下共享开放和治理之间的关系，有些地方是先把数据治理做好，然后去共享和开放，这个路径也很好，但是如果只是埋头治理，没有想到共享的需求和开放的需求，后期就会发现治理和需求不匹配，所以数据治理的时候就要想到未来要开放什么，要干什么用，而不只是埋头做治理。

（根据演讲内容整理，未经本人审核）