空中交通管制安全绩效指标体系及评估方法浅析

张秋　李顺晴　田小强

摘 要：目前中国民航的安全管理主要处在规章管理向绩效管理转变的阶段，安全管理体系的安全绩效效能尚未充分发挥出来，系统全面的安全绩效指标及评估的方法也尚未建立。本文通过对比国内外对安全绩效的管理，分析了我国民航安全绩效管理的不足，提出了构建基于协同的空中交通管制安全绩效指标体系和评估方法。

关键词：安全绩效;协同;指标体系;评估方法

0 引言

安全是民航的生命线，提高安全水平是民航永恒的追求。国际民航组织（ICAO）多次修订附件、安全管理手册等文件，鼓励并支持全球采用绩效管理技术，建立起基于绩效的全球空中航行系统。中国民航各级空中交通管理局，在民航局的统一部署和要求下，积极开展了安全管理体系建设和实施工作，基本建立了符合局方要求的管理机制与方法。但目前中国民航的安全管理还主要处在规章管理向绩效管理转变的阶段，安全管理体系的安全绩效效能尚未充分发挥出来，系统全面的安全绩效指标及评估的方法也尚未建立。

1 国内外安全绩效研究现状

1.1 ICAO空管安全绩效研究

2004年ICAO发布了《空中交通导航服务者的绩效管理和绩效考核》[1]，此文件首次提出包括安全、服务质量、运行效率、成本效益四方面的空中交通导航服务者考核指标。2009年出版了《全球绩效手册》[2]，该文件指导国际民航组织缔约国的绩效考核工作，主要基于绩效方法（PBA），目的是提高日常业务的经济管理效率、集中精力更好地满足利益相关者的期望并提高客户满意度、改革管理方式以满足形势发展。2018年出版《安全管理手册》（第四版），从国家航空安全方案（SSP）和SMS两个层面提出了规章符合性基础上的安全绩效管理的总体思路。

1.2 EUROCONTROL空管安全绩效研究

欧洲航空安全组织（EUROCONTROL）于1999年发布《EUROCONTROL空中交通管理绩效考核系统》[3]，将空管绩效考核的关键指标从安全、延误、成本效益、空域空中交通管理可用性、飞行效率、灵活性、空管服务的提供可获得性、环境、公平性等10个方面进行了划分。随后，2001年发布了《欧控八国自由航路项目管制员人力资源考核》[4]文件，该文件进一步将管制员绩效指标分为：对自由航路项目的认同、工作负荷、运行差错、人为差错、管制员监控警惕程度、内部协调、外部协调、管制策略及能力、不正常情况的应付和恢复、军民航协调能力等。2002年发布的《人力考核绩效指标》[5]，从工作负荷、态势感知、系统监控、团队精神、信任感、用户认可度/可用性、人为错误等七个方面对空管人员考核指标进行了划分。

1.3 我国空管安全绩效研究

空管安全绩效管理理论研究在我国不断深入开展，且呈现出百花齐放的状态。张鹏鹏[6]研究了安全绩效指标体系的构建过程，提出将组织事故管理思想纳入到绩效考核中，构建了一套科学有效的安全绩效指标体系，并以某航空公司安全绩效管理为背景，利用定量化方法对其合理性进行了验证。肖文娟[7]对基层空管机构安全绩效评价体系进行了深入研究，提出安全绩效评价体系的实施过程与相应的原则，宏观上，为基层空管单位构建安全绩效评价制度提供了思路;从微观上看，通过所搭建安全绩效评价指标体系及有效的评价方法，可以为改善基层空管单位的安全现状提供参考。王永刚等[8]对民航监管局安全监管绩效进行了研究，将平衡计分卡引入到民航政府部门的绩效评价体系中，可提高民航地区管理局及民航监管局的管理水平。

除了学术界对安全绩效的众多研究内容，中国民航局也相应出台了一系列相关规章及指导材料，重点包括《民航空中交通管理安全管理体系（SMS）建设指导手册》、《民航安全绩效管理推进方案》等。

2 我国民航安全绩效管理的不足

相比于ICAO和EUROCONTROL，我國在安全绩效理论研究、绩效考核评价方法以及民航安全政策规定等方面都已经取得一定成就，但对基于协同的空中交通管制安全绩效的研究还存在欠缺，无法为局方和一线管制单位提供科学高效的方法手段系统全面评估整个管制工作安全情况，指导管制安全管理工作，具体表现在：

（一）管制安全绩效研究存在不足。目前民航局发布的安全管理文件大部分针对整个民航行业、空管单位、民航生产经营单位，涉及管制、情报、通讯、气象等部门，对管制单位的基本组成单元（塔台管制室、进近管制室、区域管制室）安全绩效指标的构建和评估方法的设计存在较大的不足，无法适应管制单位的管制安全绩效情况，无法实现与其他业务部门安全绩效的协同管理，推进SMS的实施。

（二）安全绩效管理活动与运行业务活动评估存在孤立。安全绩效评估大部分基于ICAO的SMS框架，偏向于安全管理活动指标，采取简单的定量方法或者定性方法进行绩效考评。与管制运行业务的相关安全指标，如告警指标、飞行间隔指标、交通流冲突指标、管制员疲劳指标等联系不紧密，两者的协同度较低，无法全面衡量从运行到管理的系统一系列安全活动。

（三）安全绩效评估的安全指标与效率指标评估存在孤立。安全绩效评估指标更多侧重于结果性安全指标，如管制原因事故征候万架次率等不安全事件率指标，对于空域拥挤度指标、流量指标等过程性效能指标涉及较少，联系不紧密。安全与效率指标相互影响，若只关注运行安全，将无法提高管制运行效率。安全绩效评估应以安全指标为主，兼顾运行效率指标，以实现安全绩效管理水平整体提升。

（四）安全绩效评估的部门指标和个人指标评估存在孤立。现有安全绩效评估指标更多从组织或部门的角度去考量，而管制员群体作为整个管制工作的关键人员，长期处于高负荷工作状态，易出现疲劳，存在较大的安全风险。管制安全绩效评估应以部门安全指标为主，兼顾管制员工作负荷个人指标，以实现从组织到个人绩效的全面考量。

（五）安全绩效评估方法适应性不强。安全绩效评价方法的核心需解决指标评分和指标权重的计算问题：针对指标评分，一是采取原始数据进行评分，二是指标原始数据直接简单等价转换;针对指标权重，一是采用模糊综合评价法、层次分析法等主观评价方法计算，二是采用神经网络评价法、熵权法等客观评价法计算。安全绩效指标是存在多种属性的，如高严重后果指标、低严重后果指标，彼此之间不可同等对待，需协同考虑，分级评定指标得分，采用主客观结合的方法确定指标权重，以提高安全绩效评估方法的适应性。

3 相关建议

空管安全不仅仅是结果的安全，更是过程的安全。空管工作要达到一个比较稳定的安全水平，一方面要建立具有可操作性和实用性的安全绩效管理体系，通过落实体系中的每一步来实现对安全绩效的管理，另一方面则是需要不断改进管理过程和考核内容。

针对当前空中交通管制安全绩效“一个不足，三个孤立，一个不强”的问题，建议空管单位基于“协同”思想，从“管制运行业务与安全管理协同、安全指标与效率指标协同、组织指标与个人指标协同”三个层面系统构建包含管制运行安全、管制员工作负荷、管制运行协同效能、安全管理在内的管制安全绩效指标体系解决“三个孤立”问题，设计管制安全绩效评估方法解决“一个不强”问题，进而形成符合当前大环境的基于协同的空中交通管制安全绩效指标体系及评估方法，解决“一个不足”问题。

4 结语

本文通过调研分析、文献梳理安全绩效理论和绩效管理方法，综述了国内外民航安全绩效管理的现状，重点分析了我国空中交通管制安全绩效评估的不足。然后结合国内管制单位的运行特点，以安全管理体系为指导框架，提出了构建基于协同的空中交通管制安全绩效指标体系和评估方法的建议，为管制单位进行安全绩效管理提供思路。

参考文献：

[1]ICAO.空中交通导航服务者的绩效管理和绩效考核[Z].2004.

[2]ICAO.全球绩效手册[M].2007.

[3]ICAO. Safety Management Manual （Doc 9859）[Z]. 2018.

[4]EUROCONTROL.欧控八国自由航路项目管制员人力资源考核[Z].2001.

[5]EUROCONTROL.人力考核绩效指标[Z].2002.

[6]张朋鹏.航空公司安全绩效评价研究[D].中国民航大学，2008.

[7]肖文娟.基层空管机构安全绩效评价体系研究[D]. 武汉理工大学，2009.

[8]王永刚，吕学梅.民航事故征候的关联度分析和灰色模型预测[J].安全与环境学报，2006， 6（6）：127-130.