祁连山国家公园发展路径探析

温煜华

(中共甘肃省委党校 经济社会发展研究所，甘肃 兰州 730070)

国家公园最早起源于美国，是以保护具有典型性、稀有性的生态系统与自然文化景观为目的，为公众提供科研、游憩、教育机会，并由国家统一管理与保护的区域[1]，承担着自然资源保护和适度开发利用的双重任务。1872年美国建立了世界上第一个国家公园——黄石国家公园，之后国家公园以其制度设计和运营管理上的优势产生了广泛影响，在全世界推广，已被100多个国家借鉴，关于国家公园的研究也不断深入。国外关于国家公园的研究主要聚焦于国家公园资源评估、环境影响、发展模式、规划与管理机制、运营模式、利益相关者管理等方面。资源评估是国家公园规划和管理的依据，可通过条件价值法、支付意愿法或反映生态系统服务功能的景观质量、生物多样性、游径质量等指标评估国家公园生态系统服务价值，也可以通过游憩潜力评价法评估国家公园对公众游憩需求的满足程度[2]。在环境影响方面，国家公园不仅受自然环境变化的影响，周边社区居民和游客活动也对国家公园内野生动物的栖息地、景观破碎化等带来影响[3]。在发展模式方面，不同国情下国家公园发展模式是不同的，有以严格保护、实行自然与社会隔离的包括大片荒野地的美国荒野模式；有以严格保护为主，纳入文化价值景观的欧洲模式；有以游憩为首要目标，协调保护与社会经济发展的英国模式；有以自然生态旅游为导向可持续发展的日本模式。在规划方面，国家公园规划已从“专家导向”向“适应性规划”和“情景规划”转变，因此气候变化模拟、游客市场细分、社区参与等是规划中需考虑的重要因素[4-5]。在管理机制方面，主要有以美国为代表的联邦政府集权制管理、以英国为代表的协作共治、以澳大利亚为代表的属地自治管理三种模式[6]。在运营模式方面，国家公园资源权属多为国家所有，实行管理权与经营权分离，采取特许经营制度，这有助于实现国家公园的使命[7]。在利益相关者管理方面，主要涉及管理者、游客和社区。管理机构开发的管理工具如最优旅游管理模型(TOMM)、可接受的改变极限(LAC)等已在国家公园管理中推广，适应性管理理念也广泛应用于国家公园管理的整个过程[8]。游客行为管理可通过环境教育、门票价格调节、限制使用、场地管理等方法降低游客对生态环境的负面影响[9-10]。基于社区发展的合作共管被视为解决国家公园与社区发展矛盾的重要途径，主要通过收益共享、建立缓冲区、社区环境教育、建立资金与技术支持机制、完善合作制度和话语权等手段提高合作共管的效益。

1956年我国建立了第一个国家自然保护区，逐渐形成了以自然保护地为主体的自然保护体系，但一直没有解决好保护与发展的矛盾。党的十九大提出建立“以国家公园为主体的自然保护地体系”。国家公园作为我国生态文明制度的先行先试区，受到社会各界的重视。截至目前，我国启动了10个国家公园体制试点，涉及12个省份。由于我国国家公园建设起步晚，对国家公园的研究还停留在对外国经验借鉴[11-12]、中外国家公园对比[13]以及中国国家公园建设的体制构想[14]、发展定位[15]、路径选择[16]和试点地区案例研究[17]等探索阶段。总之，国外关于国家公园的研究具有对象复杂、视角多元、方法综合的特征，而我国关于国家公园的研究还处在经验借鉴和发展探索方面，研究方法以概念性描述为主，对国家公园的管理体制、运营模式、社区发展等中微观层面缺乏深入系统研究。祁连山国家公园是我国第10个国家公园体制试点，本文通过调研祁连山国家公园获得的第一手资料，对世界代表性国家公园的通行做法进行比较分析，结合实际情况为祁连山国家公园的发展路径提出若干对策建议。

一、祁连山国家公园基本概况

祁连山是我国西部重要的生态安全屏障。第二次冰川编目表显示，2005年至2010年祁连山区共有2 684条冰川，总面积159 7.81±70.30km2，冰储量约84.48km3[18]，其冰川融水孕育了56条内陆河，是黄河流域重要的水源产流地。祁连山区动植物资源丰富，有国家一级重点保护动物13种、二级重点保护动物38种，是世界高寒种质资源库和野生动物迁徙的重要廊道，是我国重要的生物多样性保护优先区。祁连山国家公园是我国首批设立的10个国家公园体制试点之一，地处甘肃和青海两省交界，位于东经95°～103.5°、北纬36.8°～39.6°，面积达到5.02万km2，其中甘肃片区面积3.44万km2，占总面积的68.5%，青海片区面积1.58万km2，占总面积的31.5%，涵盖了森林、草原、冰川、荒漠等生态系统。祁连山国家公园整合了原甘肃祁连山国家级自然保护区、青海祁连山省级自然保护区、甘肃盐池湾国家级自然保护区，辐射敦煌世界地质公园、张掖丹霞国家地质公园、祁连冰沟河省级森林公园、天祝三峡国家级森林公园、肃南马蹄寺省级森林公园、山丹焉支山省级森林公园、仙米国家森林公园、黑河源国家湿地公园等景区，区内高山冰川景观、森林景观、地质景观和藏牧文化风情交融荟萃。初步确定的祁连山国家公园分为核心保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区四个功能区。核心保护区包括祁连山主要冰川、多年冻土、河源等水源地；生态保育区包括冰川、多年冻土带以下具有巨大持水功能的乔木林、高山灌丛、高山草甸等生态系统，以及雪豹、野牦牛等珍稀濒危野生动物分布区和栖息地；传统利用区包括居民聚居区、居民传统的交通通道、水利工程设施区等；科普游憩区是核心保护区和生态修复区之外的生态旅游区，具有重要的科研、教育与生态旅游资源价值(见图1)。

二、祁连山国家公园发展历程

祁连山自然保护地曾被分为自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等，分别由不同政府部门管理，管理主体多头、资源产权不清。在地区经济发展压力巨大的情况下，资源开发对生态环境造成了破坏。纵观世界典型自然保护地——国家公园的发展，兼顾保护与利用，通过小面积利用实现大面积保护，这已被很多国家证明是行之有效的保护与开发双赢的管理制度。为破解祁连山自然保护地管理和发展的问题，应借鉴世界代表性国家公园的发展经验，通过建立祁连山国家公园体制解决保护地交叉重叠、多头管理的问题，从根本上理顺保护地管理体制，解决好生态环境保护与开发利用的关系。

图1 祁连山国家公园范围(1)该图引自2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《祁连山国家公园体制试点方案》。

2017年中央全面深化改革领导小组审议通过了《祁连山国家公园体制试点方案》，提出在祁连山开展国家公园体制试点。2018年10月祁连山国家公园管理局成立，标志着祁连山国家公园试点进入新阶段。第一，自然资源保护不断加强。为构建国家公园管理体制，对祁连山国家公园的自然资源本底进行调查，并在甘肃片区全面展开自然资源统一确权登记工作，探索试点范围内矿产、水电站等相关产业的退出机制[19]。为实施以保护为主开发为辅的国家公园理念，对祁连山国家公园进行勘界和功能分区，并实施了分区管控措施。第二，社区协调机制不断健全。为践行社区参与、全民共管的国家公园理念，祁连山国家公园创建生态管护公益岗位机制，将生态保护与精准扶贫结合起来，优先在建档立卡贫困人口中选聘生态管护员，并实行生态管护员上岗制度[20]。同时在周边社区发展生态产业，提高产品的生态价值，使社区居民成为国家公园的最大受益者。第三，生态环境监测网络体系不断完善。为进一步监测生态环境，祁连山国家公园启动了天地空一体化的生态环境监测网络。除此之外，祁连山国家公园的总体规划、管理机构组建等各项工作也稳步推进，并积极探索国家公园科研科普、特许经营、游客管理、生态保护补助奖励等管理办法。

三、世界代表性国家公园经验借鉴

世界国家公园经过一百多年的发展，积累了丰富的经验，在管理理念与体制、经营机制、资金保障、公众参与机制、法律体系等方面形成了一套成熟的理念和制度，值得我们学习和借鉴。

(一)科学的管理理念与体制

世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature，IUCN)认为，国家公园具有多重功能，其首要功能是保护生态系统的原真性、完整性，其次还包括科学研究、教育和适度的休闲游憩等功能。美国国家公园管理局的核心目标是保护优美的自然环境和博大的历史文化遗迹，有助于人们形成共同的国家意识。美国国家公园秉持“环境保护至上”[21]69-73和“全民公益至上”的管理理念[21]69-73。加拿大国家公园的宗旨是为加拿大人民的利益、教育和娱乐服务。各国国家公园的使命不同，但其管理的核心理念都是保护自然资源的永续利用，为民众提供游憩机会，体现公益性。总之，国家公园的公益性、国家主导性和科学性是其基本特性[22]33-50。

国家公园在科学管理理念指导下建立了相应的管理体制，主要有中央(联邦)政府集权、地方政府自治与综合管理三种模式[23]6-14。美国、芬兰、挪威等国因联邦政府直接管理土地，国家公园由中央专门机构垂直管理，地方政府无管理权限，其特点是自上而下垂直领导。德国、澳大利亚等国属于地方政府自治型管理，中央政府仅负责出台政策、立法等工作，国家公园的管理与建设由地方政府负责，各地政府自主权很大，能够因地制宜实行多样化管理，形成了扁平化、高效的管理体制。加拿大、英国、日本等国采取中央、地方政府、当地社区三方协商的综合管理模式，兼具中央集权、地方自治和协作共治模式，通过信息公开、利益共享机制使管理有很大的灵活性，可以有效化解国家公园与周边社区居民的权属和利益冲突。上述三种管理模式虽有较大差异，但对具体的每一个国家公园只有一个责任主体，管理权限明晰。

(二)合理的经营机制

世界代表性国家公园普遍实行管理权与经营权的彻底分离，采取特许经营制度。美国国家公园的管理权和经营权是分离的，国家公园管理局专注于自然文化遗产的保护与管理，不能从事商业性活动，但对商业性经营活动负责监督管理。通过公开招标方式征求经营者，经营企业仅限于提供与消耗性利用资源无关的后勤服务，如餐饮、住宿、旅游纪念品之类[24]81-85。这种分权制衡体制将经营权推向更高效活力的市场，避免了管理部门重经济效益、轻资源保护的弊端。英国国家公园的土地多为私人所有，园内经营行为受国家及地方管理部门的监督及相关法律法规的约束。日本国家公园的运营费用主要来自国家拨款和地方政府筹款，禁止公园管理部门进行盈利性活动。新西兰国家公园采取强势保护下的特许经营模式，即环境保护是首位的，其次是旅游开发与建设，且对特许经营企业设置严格的生态保护考核标准。从经营机制看，大多数国家公园的经营活动采取特许经营机制，部分国家不存在盈利性活动。

(三)多元化的资金保障

充足的资金来源与收入是国家公园体现公益性的保障。一些国家的国家公园资金收入七成以上来自中央政府拨款，其他收入来自特许经营、门票收入及社会捐赠。2010年美国联邦政府对国家公园的拨款占公园总经费的70﹪左右[25]。1999年至2005年加拿大政府对国家公园的财政拨款占公园总预算的75%[26]。英国国家公园运营管理费用中3/4由国家财政拨付，剩下的1/4由地方政府出资[27]。特许经营和门票收入仅用于国家公园的保护工作，不用于管理费用。近年来，随着民众对国家公园认同度的提高，社会捐助的力度越来越大，大大减轻了各国政府的财政负担。此外，管理机构积极调动个人和团体参加志愿者服务活动，主要从事资源和环境保护、公园管理和游憩服务等，这大大减少了管理费用和运营成本。正是由于中央政府大力拨款及民间团体的捐赠和支持，很多国家公园的门票价格都很低甚至免门票。

(四)广泛而全面的公众参与机制

国家公园是自然保护地与公众之间的媒介和窗口，公众参与是国家公园公共性的体现，也是国家公园发展的社会基础。各国非常重视公众的广泛参与，并有严格的法律保障民众享有充分的知情、参与、监督和决策权利[22]33-50。美国国会以法律形式鼓励民众参与国家公园的部分管理事务，包括生态环境的保护、公共设施的提供等，国家公园管理部门的重大决策须向公众征询意见，尤其是规划设计方案须经公众讨论并吸取合理意见才能最终完成。国家公园也非常关注周边社区的发展，以多种途径促进社区发展，保障社区权益。法国国家公园建立了以公园产品品牌增值体系为代表的绿色发展体系，包括农副产品、民宿等第三产业。周边社区通过加盟可以享受公园品牌带来的收益，也有责任履行环境保护的义务，这种绿色发展体系将国家公园发展与周边社区的利益紧紧捆绑在一起，最大限度协调保护与发展的关系。新西兰国家公园管理局鼓励社区居民参与并全程监督总体规划、生态保护及特许经营等环节，这也是新西兰国家公园发展成功的关键。可见，世界代表性国家公园都非常重视公众参与管理，并有多种途径促进周边社区发展。

(五)完善的法律体系

法律体系是国家公园管理的基本依据和保障。各国国家公园的决策、总体规划、建设项目的审批、经营行为规范无一不是按照法律规定的程序进行。美国国家公园的立法体系非常完整，自上而下依次有基本法、授权法、单行法和部门行政法规[28]。《国家公园法》是国家层面的基本法，具有绝对的权威性和统领性，规定了国家公园的基本职责。授权法数量较多，每个国家公园单体有国会颁布或总统令发布的授权立法文件，如《黄石国家公园法》。单行法是针对不同类型的自然资源保护而设定的法律，涉及国家公园管理的部分职责，如《原野法》《原生自然与风景河流法》等。部门行政法规是中央政府授权国家公园管理局制定的具体操作流程和细则。加拿大是世界上第二个设立国家公园的国家，1930年就颁布了《加拿大国家公园法》，还制定了《国家公园建筑物法规》《国家公园公路交通条例》《国家公园消防法规》《国家公园野生动物法规》等多部相关法规。世界上多数国家都出台了国家公园的专项法规，不仅立法层次高、体系完整，而且内容都具体到操作层面，为国家公园管理提供了完备的法律保障。

四、祁连山国家公园发展路径

祁连山国家公园要借鉴世界代表性国家公园的先进经验，结合自身情况，在管理机制、经营机制、资金保障、分区保护、利益相关方参与、法律体系等方面不断完善创新，才能更好地实现国家公园保护与开发的协调发展。

(一)建立垂直管理体系

国家公园管理虽然有中央(联邦)政府集权、地方政府自治与综合管理三种模式，但对具体的每一个国家公园而言只有一个责任管理主体，管理权限明晰。为了实现国家公园的主导性、科学性与公益性目标，应借鉴先进的国家公园管理模式，建立垂直管理体系。2018年国家林业和草原局加挂了国家公园管理局牌子，标志着我国初步建立了中央集权型政府主导的管理体系。祁连山国家公园应结合行政体制特点建立国家、省、地市三级垂直管理体系，国家公园管理局负责立法、出台政策、监管与资金筹措。在省级层面成立区域国家公园管理局，将环保、住建、国土、林业、水利等相关职能整合到一起，打破地域、行政、行业局限，改变职能交叉重叠的局面。区域国家公园管理局由国家公园管理局直接监管，负责国家公园具体的保护管理工作，应设置生态保护、科研监测、游憩管理、社区发展与宣传教育等部门，发挥国家公园的多重功效。在祁连山国家公园所在地成立基层国家公园管理局，作为国家公园建设的具体承担者和执行者。这样自上而下形成国家公园管理局—区域国家公园管理局—基层国家公园管理局三级垂直管理体系。这种集权式的管理体制比较适合跨行政区域的国家公园，也有助于政府在政策制定、战略规划中的主导地位，从根本上保证国家公园资源保护目标的实现。

(二)建立特许经营机制

《祁连山国家公园体制试点方案》出台前，各景区均由旅游企业经营，管理机构既是资源管理者、市场监管者又是旅游服务经营者，这不可避免造成旅游开发以盈利为主、保护职能减弱、当地社区发展受损。祁连山国家公园应建立与国际接轨的管理权与经营权分离的特许经营机制，因为这种分权、限权的权力配置方式既利用了市场经济体制的高效率，又较好平衡了保护与利用的关系[24]81-85。国家公园管理局应对特许经营企业进行统一规划、招标分配与运营监管，并对特许经营项目的类型、数量、活动范围、经营时间作出明确规定。首先要建立特许经营招标机制，以充分竞争为导向，鼓励更多企业参与特许经营项目，实现经济、生态和社会效益的最大化。其次应针对经营者和经营活动建立有效的监管机制，通过签订合同等形式明确特许经营企业的权责，通过第三方和社会公众提高监管的有效性。同时要建立管理部门与特许经营者之间的利益分配机制，管理部门应设置合理的特许经营费用征收标准，使其既可以获得合理的利润，又可以为国家公园保护筹措资金。

(三)建立多元化资金保障机制

稳定的经费来源为国家公园发展提供了经济保障。多数国家公园的资金收入七成以上来自中央政府拨款，其他收入来自特许经营、门票收入及社会捐赠。祁连山国家公园在经济开发活动受限的背景下，资金远不能满足保护管理的需求。因此，在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，应探索多元化财政投入和资金使用管理制度。国家的财政支持非常重要，祁连山国家公园要积极争取国家公园专项资金，保证正常的运营费用。同时应通过旅游开发自主筹集，自我发展，这也是世界上多数国家公园通过小范围开发和较大范围保护协调发展的一种模式[23]。可通过建立特许经营许可制度，让更多的企业从事经营活动，管理机构从特许经营项目的收入中收取经营费。门票收入也是祁连山国家公园收入的一部分，但这部分收入主要用于生态保护。此外，祁连山国家公园应借鉴国外国家公园多元化的资金筹措渠道，成立国家公园基金委员会，鼓励社会团体捐助、PPP融资等方式吸收社会资金参与国家公园建设。祁连山国家公园试点区属于欠发达地区，在建设初期应积极争取中央财政补贴，待建成后可通过特许经营方式，充分利用社会资金、技术和人力资源促进发展。将来有充足的资金保障后，祁连山国家公园应当回归其作为社会福利性资源的本位，逐渐实现免门票或低门票制度，体现国家公园的公益性特征。

(四)分区制定管控要求和保护措施

功能分区是国家公园土地权属调整、项目空间布局、分区管理与规划的依据。各国国家公园都建立了科学合理的分区制度，平衡各方面利益，形成小范围开发和大范围保护相协调的空间格局。祁连山国家公园的核心保护区、生态修复区、科普游憩区与传统利用区的功能性质不同，应实行差别化管理和保护措施。针对祁连山生态环境的脆弱性和敏感性，将其功能定位偏向于美国模式，即在较小范围内进行适度开发，发挥生态环境保护的基本功能，也适当发挥科学研究、环境教育、游憩休闲等多种功能。核心保护区主要包括河源区、冰雪冻土带和连片林地，是重要的水源涵养保育区。这些区域生态系统非常脆弱，近些年随着全球气候变暖祁连山东部的冰川逐渐消失，出山径流也呈减少趋势[29]，因此对该区应进行大面积严格保护。生态修复区包括正在恢复的乔灌木林地、高山草地及生态系统脆弱区，该区域以生态环境修复为主，不得建设破坏资源、污染环境的生产设施，为国家公园内的环境教育、科学考察提供空间。核心保护区和生态修复区主要保护完整的生态系统、特有的生态群落、野生动物栖息地及珍稀濒危动植物种质资源。科普游憩区是集中游憩、教育功能的区域，让游客体验优美的自然和人文风光。传统利用区在国家公园的最外围，开发限制相对宽松，该区在保护的前提下可开展游憩服务活动、绿色产业，促进国家公园与周边地区联动发展。

(五)鼓励利益相关方参与，促进社区发展

各国在国家公园建设中非常重视公众的广泛参与，公民享有国家公园建设知情、参与、监督和决策的权利，也非常关注周边社区的发展，开辟多种途径促进周边社区发展。祁连山自然保护地缺乏社区共建机制，当地社区居民参与旅游水平较低，收益也较少。因此，在建设国家公园过程中要将地方政府、社区居民、科研工作者、非政府组织、志愿者、企业等利益相关者纳入旅游开发中，让他们从中受益进而主动保护环境，真正体现国家公园“公有、公管、公益、公享”的公共性特征。地方政府要鼓励民众广泛参与国家公园建设，尽量安排周边社区居民参与非公务性管理、保护与日常维护，关注当地社区居民的利益共享，确保国家公园公共利益的实现。要加强与科研机构在资源保护、发展规划、人员培训、生态监测等方面的合作。开展非政府组织在金融扶持、灾害援助、环境保护与宣传等方面的合作。招募志愿者参与公园的资源保护、管理与游憩服务。吸引企业参与特许经营或参与公益捐款，形成多利益相关者共管共建的良好格局。祁连山国家公园所在地贫困居民较多，国家公园的发展应与当地社区的发展、农牧民的脱贫相结合，将公园经营收入的部分资金用作社区基础设施建设、社区居民的生态补偿，促进国家公园与周边社区共同发展。

(六)推动国家公园立法进程，完善法律法规体系

完善的法律法规是国家公园管理的重要保障。世界上多数国家均出台了国家公园的专项法规，立法层次高，体系完整，且国家公园的决策、总体规划、建设项目审批、经营行为规范都是按照法律规定程序进行的，但我国还没有专门的《国家公园法》。在国家公园试点区如云南省普达措、青海省三江源、福建省武夷山、湖北省神农架相继出台了各自的国家公园管理试行条例，作为国家公园规划、建设与管理的依据。目前，国家公园管理局已经启动了《国家公园法》立法工作，将其作为国家公园体系中最基本、最重要的法律，但国家层面立法协调难度大、耗时长。因此，祁连山国家公园要尽快制定《祁连山国家公园管理条例(试行)》等法规或条例，明确祁连山国家公园的管理体制、经营机制、功能定位、空间布局等基础性内容，还需细化分区管理、规划标准、财务管理及相关利益群体的权责等具体内容。此外，在法律体系中还应明确以保护为主和倡导公众参与的原则，不断完善国家公园的法律体系，使祁连山国家公园依法建设、依法管理。

一百多年的发展实践证明，国家公园是一种能兼顾生态环境保护与开发双赢的资源管理制度，也是世界各国适用面最广的保护地模式[23]6-14。面对我国自然保护地管理混乱的局面，建立以国家公园为主体的自然保护地体系是解决自然保护地管理和发展的有效途径。明晰管理权属，建立垂直管理体系，解决多头管理的低效问题。实施管、经分离，采取特许经营机制，可避免管理部门重经济效益轻资源保护的弊端。探索多渠道多元化的资金保障机制，为国家公园体现公益性夯实资金基础。分区制定管控要求和保护措施，有效协调保护与发展的矛盾。鼓励利益相关方参与，促进社区发展，形成国家公园与周边社区的联动发展。推动国家公园立法进程，建立完善的法律法规体系，为国家公园建设提供法律保障。只有这样，才能实现祁连山国家公园的国家所有、全民共享、世代传承的目标。

在未来的建设中，祁连山国家公园要秉承“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”建设理念，将其定位为保护重要自然生态系统的原真性和完整性，兼具科学研究、环境教育、观赏游憩等综合功能，以较小面积的合理开发实现较大范围的有效保护。通过严格的措施保护大面积的冰川、多年冻土、具有巨大持水功能的乔木林、高山灌丛、高山草甸等生态系统，以及雪豹、野牦牛等珍稀濒危野生动物栖息地。在严格保护核心区和生态修复区的前提下，有限制地开展科学研究、环境教育和休闲游憩活动。通过建立以国家公园为主体的自然保护地体系，健全管理体制，保护完整的生态系统，保障国家西部生态安全，并将国家公园作为周边社区发展的动力和生态资本，积极打造生态产业链、生态服务链，为周边社区居民提供就业和发展的机会，实现国家公园与周边地区共建共享。