践行城乡特色化的融合发展路径

□吴可人

浙江城乡融合发展的优势与短板并存。改革开放以来，浙江乡村泛城市化演进，推动乡村地区经济飞跃发展，乡村居民收入实现连续33年领跑全国，浙江成为城乡差别最小的省份。与此同时，乡村空间碎片化、生态环境破坏、水乡风貌和传统文化式微等问题逐步暴露，对于持续高质量推进城乡融合、提升城乡生活品质极为不利。

在新时代新发展理念框架下，浙江迫切需要转变城乡之间生产生活方式、空间形态、产业结构等高度相似，城乡低端同质化竞争的状况。坚持遵循城乡各自的规律，着力创新城乡制度供给，统筹城乡规划开发，联动城乡产业发展，促进城乡人口集聚及农民转移转化，优化形成城乡一体化特色化发展格局，持续推动浙江城乡融合发展走在全国前列。

城乡人口合理布局

顺应浙东北、浙东南、浙中及浙西南各具特色的空间特征及城市化规律，落实全省大湾区大花园大通道大都市区空间框架，分区分类优化全省人口集聚的空间导向。在尊重乡村居民意愿前提下，积极采取“做大中心村、缩减一般村、美化特色村、自然消亡散落村”等方式，循序渐进、因势利导、坚持不懈地推进农居集聚、农民集中。

推动浙东北就地都市化。立足浙东北城乡人口高密度分布、城乡连片开发的实际，采取就地城市化的方式，推进这一带全域都市化转型，努力建成环杭州湾全球城市区域。优化调整生态红线、耕地红线、城市边界，有序推动城乡人口相对集中布局、建设用地集中集约利用。对于用地相邻的村庄，打破村边界统一规划，集中布局建设新社区；对于用地粗放的村庄，开展梳理式改造，营造尺度适宜、设施完善、环境舒适的新型乡村社区。

全省三类典型地区城市化空间特征及其发展导向

推动浙东南和浙中地区人口向城镇群、城镇带集聚。依托杭金衢、甬台温等大通道，采取乡村就近集聚和迁移集聚相结合的方式，持之以恒引导人口等要素向增长极和发展轴线集聚，形成有机串联的带状、组团状城镇及村庄布局。乡村新社区重点规划建设在城镇、中心村，减少对一般村的新社区布点。

推动浙西南及浙东海岛乡村人口内聚外迁。结合下山脱贫、土地整治、易地搬迁工作，推动山区及海岛村落迁移集聚。坚持科学评估、先建后撤原则，搬迁撤并空心村、偏远村、灾害隐患村、生态屏障村等衰退村庄，规划引导其集中集聚至城区、工业园区、旅游景区、中心镇、特色小镇、交通节点，以及存量建设用地。科学保留和合理开发具有发展潜力的历史文化村、生态资源村等特色村庄。

城乡产业联动转型

加快构建城市以高水平引领式发展为主、乡村以高品质生态支撑为主的新型分工关系。具体而言，城市应着力提升高端制造业，以及知识、金融和资本等现代服务业发展水平；乡村应大力提升生态农业供给，创新生态休闲服务，推进经济多元化和农业全产业链发展。推动城市消费投向乡村生产、科技提升生产、人才支持生产、服务面向生产、资本投入生产，优化形成以城带乡、以乡促城的合作共赢转型发展新格局。

消费投向生产：形成城乡之间生态产品消费与生态产品生产的分工。大力发展乡村高效生态现代农业，扩大特色优势、绿色健康、品牌精品农产品市场供给。创新“飞柜经济”、邮乐购模式，增加优质农产品输出。健全生态产品认证、追溯、营销体系，增强其知晓度、认可度、美誉度。加强乡村环境保护治理及生态涵养，增强对全省环境自净、气候调节等生态支撑。不断扩大生态产品市场消费，提高消费者对生态产品附加值付费，促进乡村生态产品价值实现。

科技提升生产：形成城乡之间数字服务与数字应用的分工。依托“大数据+科技”打通“三农”与数字经济产业链上下游环节，促进数字经济对“三农”的全面渗透。依托阿里云、省农科院等大数据、涉农科技企业及科研院所，加快开发农业生产数字化、农产品销售电商化、乡村治理智慧化、乡村资源共享化发展项目，推动城乡经济、社会、治理全方位数字化转型。

人才支持生产：形成城乡之间人力资本开发与人才引入使用的分工。提升城市宜居宜业环境，加强人力资本培养积累。应对农业农村创新发展需求，激励农业经营主体、农技人员、农创客“三下乡”。支持农业科学、中医药学、规划设计、文化创意、开发运营等人才下乡，鼓励引导高校毕业生、农民工、退役士兵等返乡创业。推动形成城乡人力资源开发利用及优化配置。

服务面向生产：形成城乡之间旅游集散与全域旅游的分工。大力发展乡村旅游业和休闲农业，拓展农业农村、森林、海洋多种功能，不断提升多元化、精品化、国际化水平，推动乡村成为全省休闲旅游的主要空间载体。优化完善城镇客运集散，以及信息、住宿、购物、展演、医疗等综合配套，为游客到乡村旅游提供高效、低价、优质的保障性服务。推动形成城乡分工合作的全域旅游格局。

资本投入生产：形成城乡之间工商资本与乡村资产经营的对接。深化乡村产权制度改革，放活乡村土地、农房等各类资产权益，推动农村土（林）地承包经营权、农房和宅基地用益物权加快集中流转与转让。吸引工商资本“上山下乡”，重点发展龙头企业与农民产业化联合体，开发建设田园综合体等农业新平台，开发经营民宿、租赁住房、共享度假小院等新业态，促进农业与特色加工、休闲观光、分时度假、康体养生、文化创意等融合发展。

城乡风貌特色互补

推进城乡建设风貌一体化规划下的高度互补。以高强度城市建设用地开发，推动大面积开放空间和水域农田保护，重塑乡村大山大水大田园格局，还原乡村“望得见山、看得见水、记得住乡愁”意象。

推进城市“精明增长”。加快转变原有以增量建设土地开发为主导的城市增长模式，减少盲目扩张，用足用好城市存量空间。推行集约高效化的城市增长模式，着力解决资源消耗多、效率低下、产能过剩等问题，提高城市开发强度、承载能力、运行效率。引导收缩型城市“瘦身强体”，在建设空间不增加的前提下提高城市发展内涵和品质。

重整村庄品质宜居空间。深入实施“千万工程”，建设美丽村庄。按照“一户一处景”“一村一幅画”“一镇一天地”建设要求，还原原生态村居环境。引进培育人性化、便利化、多样化的生活服务功能和业态，挖掘提升村庄生态价值。

重振乡村自然生态风貌。强化平原、山区、沿海、临湖临江等不同区域乡村风貌，彰显浙江乡村多元化特征。平原地区乡村还原水网密布、阡陌纵横的江南水乡风貌，山区还原绿水青山、起伏绵延的自然风貌，沿海沿湾地区还原海岛渔村有机串联的滨海风貌，临湖临江地区还原水清岸绿、草木青葱的自然风貌。

城乡设施高效均衡

推进城乡公共资源一体化配置下的高效利用。坚持集中集聚导向，引导设施及服务结合人口分布重点布局在城镇；发挥延伸覆盖作用，推动城镇设施及服务对乡村多途径全覆盖。

推进城乡基础设施共建共享。推进城乡市政基础设施统一规划、同标同质建设，提高乡村基础设施建设水平和运营效率。落实乡村生态及生产空间“保护优先、减量建设”原则，控制乡村基础设施建设规模，提高建设标准。

推进城乡公共服务优质均衡。支持由城市教育医疗机构逐步定向兼并乡村中小学和卫生院，把乡村教育医疗机构改造成为大城市名校名院的分支机构。通过建立城乡紧密合作、教师医生双向流动、智慧远程服务等多种柔性化手段，提高乡村基本公共服务供给覆盖面、服务水平及效率。

推进城乡公共资源一体化管理和市场化运营。建立分级分类投入机制，将公益性设施管护及运营纳入一般公共财政预算，将经济性设施采用市场化方式运作。探索开展乡村公共服务设施、市政基础设施综合保险改革，拓展乡村设施管护经费来源。

消除人口市民化阻力压力

加大要素保障、加快放开落户、加强公共服务，多管齐下积极有序推动农业转移人口市民化。

构建“人地钱相挂钩”的要素保障机制。按照“人地挂钩，以人量地”思路，建立城镇建设用地新增指标与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。按照“人钱挂钩，钱随人走”思路，建立省级财政转移支付、预算内投资向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策。争取推进“顶层设计”和“跨省统筹”，积极向中央争取加大财政资金奖励、新增用地指标、预算内投资倾斜等政策支持，强化对外来人口市民化的保障。

构建与城市人口发展导向相适应的落户政策。深化“三权到人、权跟人走”改革，保障本地有条件的农业转移人口放心落户。分类放开放宽城市年度落户数量限制、外来人口社保缴纳年限下限，以及购房落户政策，有序吸引人口到大中小城市落户。对于杭州等有条件落户地区，建立健全生育状况、年龄等在落户积分中的权重，引导城市人口年龄结构优化。搭建区域间转积分和转户籍通道等政策，消除人口自由流动障碍。

构建常住与户籍人口相接轨的公共服务体系。积极回应转移人口对城市住房、子女入学等关切，探索以居住证为依据的住房保障制度，探索与居住年限相挂钩的基本公共服务和便利提供机制，探索随迁子女按积分进入优质学区的政策。进一步打破人口城际流动障碍，探索居住证在都市区、一体化先行区内互认。以“最多跑一次”改革为牵引，进一步拓展居住证服务功能，提升居住证服务水平。