农村公路助力扶贫的典型调查

文/图|

交通扶贫是脱贫攻坚的重中之重，贫困地区要改变面貌，实现脱贫致富，要从通村路的改变开始。本文通过实地调研陕西省集中连片特困区三个典型村落，了解当地农村公路助力扶贫实际情况，结合当地村民、干部及相关部门的座谈，找出目前存在的问题，并提出相关建议。

调研实例

贫困地区一直是我国在交通发展过程中的短板，是打赢脱贫攻坚战的关键所在。“四好农村路”作为农村交通的主力，从中央到地方都极为重视其建设与发展。为深入了解集中连片特困区农村公路助力扶贫情况，长安大学经济与管理学院课题组于2018年8月对陕西集中连片特困区——六盘山区、秦巴山区、吕梁山区的3个典型村落展开了实地调研。

咸阳市淳化县上常社村

陕西省咸阳市淳化县地处渭北黄土高原沟壑区南缘，属于国家划定的集中连片特困区——六盘山区。上常社村位于淳化县东北部，全村共204户，下辖4个村民组。截至2014年年底，上常社村贫困人口为63户206人。

过去上常社村接连县城的道路为砂石路面，村内道路泥泞，居民出行困难，是淳化县典型的贫困村。2015年投资1.3亿元修建固贤至胡家庙公路和通村水泥路2公里后，制约该村发展的交通瓶颈被彻底破解，引进了生态农业公司，成立了农民专业合作社，发展了农作物大棚产业，有力地助推了该村产业的发展。上常社村大棚产业的发展对贫困户也有很大帮助，对于因病因残及缺乏劳动力的贫困户家庭而言，将土地租出去，不仅能获得固定租金，还能就近在合作社通过劳动换取酬劳。

自修建通村公路后，上常社村成功引进了合坤生态农业公司，并结合苏陕合作的有利时机，成立了隆海农民专业种植合作社，带动村民建成食用菌大棚。此外，上常社村还引进了广丰农民专业种植合作社，流转土地13.46万平方米，带动村民建成韭菜种植大棚。

对于上常社村村民而言，在未修路之前，村中只有早上7时一班经过的班车通往县城，下午16时左右返回，且搭车点离村子很远。路通以后，村民在村口可以等车，以前需要花一个半小时才能到县城，现在只需半个小时左右。

安康市汉滨区牛蹄镇

牛蹄镇位于陕西省安康市汉滨区凤凰山麓，属于国家划定的集中连片特困区——秦巴山区，总面积46.8平方公里，辖8个村民委员会，85个村民小组，7729人。该镇以农业生产为主，农作物主要有玉米、水稻、小麦，以及豆类、红苕等。近年来，全镇充分发挥内在优势，调整产业结构，着力发展黄姜、蚕桑、魔芋、畜牧、食用菌五大产业。另外，茶叶种植也是当地的重要产业之一，牛蹄镇茶叶企业众多且整体实力雄厚，有不少成规模的茶园产地。

目前，牛蹄镇的通村公路基本完成，公路从之前的3.5米已加宽到了4.5米。县道和乡道一般是三级或四级公路，有少量的二级公路；村道都是三级和四级公路；专用公路一般是四级公路，也有部分是等外公路。通向村子的山路加宽到了4.5米，在拐弯处基本都有防护栏等安全措施。村民外出以摩托车和小轿车为主，在起伏的山路上既方便又快捷。

陕西安康市牛蹄镇通村路

自农村公路修建及翻修以来，牛蹄镇大力发展当地特色产业。以茶叶园来说，当地茶叶企业业主多为该镇本地人，在家乡交通便利后返乡投资建立茶叶加工厂，租入当地村民土地以打造茶园。由于政府资金建设不足，企业甚至在茶园附近修建了生产路，可见农村公路对企业生产及运输的重要性。

对于身处山区的普通养殖户来说，交通的便利程度对农产品的销量产生了至关重要的影响。如果山区交通不便，收购商们会由于运输成本高而打压养殖户的销售价格；如果遇到市场波动或天气不好，养殖户们则很难将农产品销售出去。交通条件改善后，山区的养殖户不仅可以以市场价格销售，还可以扩大养殖规模，获取更多收入。据调研了解，如果运送猪的路况变好，每头猪能增加100元的收益。如果养殖场每年的生猪出栏数量为100头，那么养殖场每年能多增加收入10000元，这对贫困地区的家庭来说是一笔不小的数目。

农村公路的建成不仅带动了农业产业的发展，也给当地贫困户带来了更多就业机会。农村公路多为重建轻养，而牛蹄镇则将农村公路的养护工作交给了贫困户，这不仅解决了农村公路的养护问题，也辅助了扶贫工作。

榆林市佳县西山村

榆林市佳县地处陕西省东北部，属于国家划定的集中连片特困区——吕梁山区。西山村属于榆林市佳县的一个典型贫困村，没有完善的生活生产设施，缺乏基本的医疗和教育保障。村庄常住人口不足200人，贫困户多为老年人及缺乏生活能力的人。由于地形的限制，村民的居住地点较为分散，每户之间距离相隔较远，耕地以人工耕作为主。

西山村由于环境恶劣，没有适宜的产业支撑，多数年轻人迁至乡镇或县市城区，收入大多以打零工为主。留在村里的居民收入主要以种地或打短工为主，少数农户发展小型养殖业，如养羊、养鸡等，同时兼顾种植。为鼓励贫困村通过发展产业实现脱贫致富，2017年，佳县政府颁布了相应的精准扶贫脱贫政策，村民发展不同的产业有相应的补助标准，如种植业补助、蜜蜂养殖补助、农机具补助等。

陕西安康市牛蹄镇新建的农村公路

陕西安康市牛蹄镇茶园

通村公路建成后，随着近两年政府扶贫力度的增加，在扶贫干部及扶贫政策的支持下，外出打工的人慢慢开始回村发展牲畜养殖、蜜蜂养殖、手工挂面加工等产业，产品最终运输到乡镇或县城按市场价格出售，获得收入较为可观。

在健康扶贫方面时，在通村公路未开通时，由于村里没有医疗设施，村民生病没有条件就诊。近年来，随着通村公路的开通和医疗设施的完善，去乡镇看病不再是难事。

在教育扶贫方面，通村公路在很大程度上方便了适龄儿童求学。通村公路未开通前，每到周五放学，学生只能步行15公里山路回家，需要时间大概3个小时左右；通村公路开通后，多数家庭都购买了摩托车、三轮车等交通工具，去镇上只需半小时左右，更方便接送子女上学。

存在的问题

虽然目前大多数农村公路已完成建制村100%通路，但是农村公路在助力扶贫方面仍存在很多问题。

修建资金不足

资金是基础设施建设的首要问题，农村公路也不例外。农村公路由于交通量较小，公路技术等级较低，无法像高速公路那样具有明显的极差效应，导致收费政策难以实施。根据在三市交通运输局分别了解的情况，由于贫困村大多处于山区，山区修路比平原修路更困难，需要先凿山再修路，在山上铺装几米道路需要耗费大量的人力、物力、财力。另外，山区自然灾害较多，农村公路容易受到损坏，在修建时需要考虑农村公路的抗灾能力。

陕西榆林市佳县西山村新建的农村公路

陕西省纬度跨度较大，不同地区农村公路的建设资金也有很大差距。如果修建配套齐全的公路，陕北地区的修建价格为80万元/公里至120万元/公里，陕南地区约为85万元/公里，关中地区约为65万元/公里。农村公路的修建资金主要来自于省级补贴和市县自筹，虽然省市给予的补助资金和自筹资金比重逐年增加，但仍不够修建所需资金，剩余需要筹备的资金对贫困地区的县乡各级政府而言，仍存在巨大的压力。

在省级补贴和市县自筹资金方式下，省级给予各地市每公里公路相等金额补助的政策，如陕西省对各地市均按每公里40万元给予补助。一般而言，农村公路越难修建的县乡，自然环境越恶劣，贫困比例也更大。经济发展欠佳的县乡却要承担更多需要自筹的农村公路修建资金，不利于扶贫工作的开展。

上常社村、牛蹄镇、西山村都是已受益于农村公路，且经济得到提升的贫困村。地方相关工作人员表示，建设资金的缺乏导致仍有不少贫困地区未通行农村公路，或只修建了一部分，交通运输条件仍然很差。交通的滞后严重影响了当地的经济发展和人民出行，精准脱贫工作难以实施。

部分道路未硬化

目前，陕西省各市都在朝着建制村100%通车通路的目标发展，大部分地区农村主干道都已修建完成，但多数辅路还未硬化。由于各村内的农村公路由每个村负责修建，因此部分村庄之间存在断头路的情况。由于村庄地域划分不明确，村与村之间的农村公路修建责任主体也尚不明确。在资金有限的情况下，各贫困村都不愿意花费人力物力财力修建责任不明确的道路，村民日常出行、运输农产品等存在不便。

同时，由于资金有限及修建农村公路的人员专业性不强，在缺乏技术指导和工程修建监督的情况下，不少农村公路路面质量不佳。在遇到雨雪天气时，路面不平的公路存在大量积水；天气较冷时，甚至出现大面积结冰，这对日常出行和产品运输都极为不便且危险。

在受访的村庄里，农村公路一般只修建到村民日常需要的地方，如村庄的主干道、村庄到集镇的道路等，而田野间需要装载农产品货车通过的道路却很少被硬化。在生产路未硬化的情况下，重型货车运输效率低。另外，生产路“最后一公里”未得到修建，不仅影响企业的运输效率，还会导致不易保存的农产品有变质的危险。

阻碍发展规划

贫困地区的显著特点之一是产业类型太过单一，基本只发展传统农业。随着农业现代化的推进，传统农业的发展已不足以支撑当地经济的发展，也无法提高当地村民收入水平。因此，目前贫困地区出现了多种多样的农村发展模式，如休闲产业带动型（多以农家乐为主）、旅游产业带动型（打造特色小镇、开发自然风光）、合作组织带动型（农民专业合作社，发展大棚种植产业）。每种发展模式都离不开良好的交通条件。没有良好的交通条件，就无法吸引外来资金的投入，从而影响政府的招商引资和当地的脱贫攻坚工作。

建议与对策

通过对集中连片特困区3个典型村落进行调查，深入分析研究发现的问题，提出相关建议。

合理分配资金

对于农村公路资金短缺的问题，政府应结合不同地区农村公路的建造价格，因地制宜分配农村公路建设资金。“因地制宜”不仅表现在建设方面，更需在资金分配方面把控。政府在分配资金时，应根据各地区贫困程度及各地区对农村公路的需求程度多方面考虑资金分配的均衡性。同时，交通运输局要加强与中央、省级相关部门的衔接，最大限度争取中央及省级政策资金的扶持，积极组建交通发展集团，通过PPP等建设模式，推进政府与社会资本合作，激发民间投资活力，拓宽融资渠道，缓解建设资金不足。

由于农村公路不能以收费通行的方式回收资金，且农村公路的修建以村镇为单元，项目较小且分散，容易出现因村镇实际界限划分不清而引起建设责任主体不明确的问题，导致难以吸引社会资本的投入。因此，政府需要通过招标方式及优惠政策予以弥补，例如，政府可以将农村公路按照地理位置、经济发展规划、产业格局等标准划分成一个整体区域，将以村镇为单元的农村公路建设项目打包成区域性的整体项目，再通过招商引资筹集农村公路的建养资金。通过PPP运作模式，鼓励当地开发商筹资修路，政府给予开发商一定的优惠，如土地使用权，延长土地使用年限，开发路的广告权和冠名权，减免税收优惠，或者在旅游门票中提取一定的比例作为投资者的回报等，以吸引社会资本投入到建设农村公路中，带动当地农村建设发展和扶贫工作。

多元建管方式

农村公路作为公共设施服务于群众，它的质量监管离不开群众与政府，其中政府监督尤为重要。各级政府在加大对县级公路、重要乡道等质量监督的同时，各县级交通运输部门质量监管单位也要加大对技术人员的培训力度，加强对一般乡道和村道的质量监管。在群众监督及政府监督的基础上，社会监督也起着非常重要的作用。专业的社会监督可以减少施工过程中在施工管理、施工工艺、原材料等方面出现问题，提高农村公路质量监督水平。同时，在采用招商引资等模式时，可以将质量监督的一部分责任落实到开发商，要求开发商做到施工自检。

农村公路的基础建设、项目管理及监督，都需要专业的技术水平，政府可以加大对农村公路从业人员的培训力度，分批次对从业人员培训，提高相关人员的技术水平。对建设工人予以专业培训，既可以解决建设资源的不足，提高农村公路建设效率及质量，又能达到精准扶贫、解决当地村民就业的目的。另外，在劳动力资源缺乏地区，政府可采取以工代赈和民工建勤的方法，让村民参与到农村公路的建设与养护中。

农村公路作为基础设施，对农村经济产生先导、助力和引导作用。因此，在修建农村公路时，当地政府要结合本地实际情况，学习借鉴经济较发达地区的发展模式，制定适合当地经济发展和脱贫攻坚的规划，改革传统的农村产业经营模式，发展农业现代化、规模化、工业化，打造适合自身发展的产业布局。

探索新型农业生产模式

目前，全国农村摆脱传统农业生产模式的方法有很多，较为常见的有以下三种：一是采用“企业+农户”“企业+合作社+农户”等经营模式扩大当地农业生产规模。这种模式主要是通过对农作物和农产品就地加工，创立特色品牌，加快农业生产向制造业、物流业发展，延伸农业产业链，带动当地制造业及运输业的发展。二是结合互联网，运行“农业+互联网”模式。这种模式不仅需要打造地区特色农产品品牌，而且需要在宣传上加大力度。采取电商的销售模式，需要当地农产品大规模、科学性且高质量生产产品，带动当地农业、运输业的发展，扩大当地就业，吸引人才向农村流动。三是采用“农业+休闲业”的经营模式，发展农村休闲经济，推进农业与服务、文化、绿色相结合，因地制宜地打造出具有历史文化和民俗特色的乡村旅游村镇，充分发挥农业生产的附加功能及延伸功能。