论财政职能与城市化发展

袁文倩

摘 要：城市化的发展既有内因也有因。外因与自然条件有关，而内因与政府的财政职能有关，与政府是否提供了更好的基础设施、更多的公共产品和服务的吸引力有关。政府财政职能的发展与城市化是互为因果的，城市的产生催生了政府更多的服务和产品的提供，扩大了政府的职能，而政府职能的发展也促进了城市化，二者互为因果。

关键词：财政职能;城市化;驱动力

中图分类号：F23 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.28.052

1980年中国城市化水平是19.8%，人均GDP256美元，30多年中国的城市化水平发展迅速，2018年中国城市化水平为59.58%，人均GDP约为9509美元。城市化水平的提高，不仅仅是人口的迁移和流动，城市化的快速发展与政府的财政职能密不可分。

1 城市的发展扩大了政府的财政职能

1.1 城市起源的驱动力

关于城市的起源有集市说、防御说等。无论哪一种其实都和政府的财政职能关系密切。

第一种集市说。城市的起源与生产的发展，产品的交换有关。随着产品数量的增多，人们有了更多的交换需求。集市的需求被固定下来。随着集市规模的增大，人口的增多，手工业和商业从农业中分离出来，交换的规模越来越大。人们在集市的周围建墙筑城，城市产生。为了方便交换，城市的选址一般会是水资源丰富的地区，并且是交通枢纽，所以一般会建在平原开阔地带。而城市的政府为了吸引更多的人来城市;一方面积极投资修建道路等基础设施;一方面提供行政管理、安全等公共服务吸引人口。这里城市的吸引力及政府提供的公共产品和公共服务就是财政的职能之一。

第二种防御说。城市的建造主要目的是防御敌方的侵犯。而修建城墙防御外敌也恰恰是财政的国防职能。

城市的出现不是一种或两种因素，可能是多种因素共同作用的結果。但是城市的扩张和发展离不开政府，更离不开政府的财政职能。政府财政职能的实施与城市的存在规模和发展息息相关。城市作为集市的发展的一个固定的空间，不仅交换生产和消费资料，而且提供了政府的管理。而提供行政管理、公共安全、基础设施建设等产品和服务都是财政的职能。由此可以看出，城市的发展和政府的财政职能的实施是相伴而生。城市的发展，不仅是城市空间的扩大，政府财政职能的扩大也是必不可少的。

1.2 城市化的进程要求政府扩大其财政职能

财政的基本职能在亚当·斯密的论述中将其主要定位为“守夜人”职能，即政府主要职能是国防职能，政府是小政府，不要过多参与市场，市场的发展由“看不见的手”来操作。后来的财政学家如瓦格纳等人并不赞同，他们认为政府的职能应当不仅是守夜人的职能，还应有更多的财政职能。

现代财政学理论指出政府的财政职能是提供公共产品和服务满足人们的公共需求。其中政府既有提供公共行政管理服务、教育、科学、文化、卫生等一般公共服务职能，也有进行基础设施投资、社会保障等职能。而这些恰恰是吸引人们来到城市，享受更好的公共产品和服务，从而城市化程度提高，城市效率提高的一个重要的内在引力的因素。

1.3 城市化进程中政府财政职能的发展首先是基础设施建设的投资发展

一个城市发展的速度和质量与城市本身的基础设施建设密切相关。城市化进程的首要任务是基础设施的投资发展，既包括城市与外界的交通建设，也包括城市本身的交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。这些基础设施的建设对加速经济发展、加速城市化起着举足轻重的作用。

然而这些基础设施的建设因为投资期长，投资金额大，长期社会效益显著，所以单纯依靠市场会出现极大的供给不足的现象。所以政府的财政职能之一就是修建这些基础设施。所以，城市化的发展和加速离不开政府财政职能的支持。

2 政府财政职能的扩大促进了城市化的发展

2.1 购买性支出中基本公共品的支出的数量的扩大促进了城市化

19世纪德国经济学家瓦格纳在对欧洲以及日、美等国家的公共支出资料进行统计分析后得出结论：一国财政支出的增长会随着国民收入的增长而增长，随着人均收入水平的提高，政府财政职能扩大，财政支出占国民收入的比例也在提高。瓦格纳认为政府财政职能的扩大既有政治因素，也有经济因素。政治因素比如随着经济发展，当事人之间的关系会趋于复杂，因此政府需要提供更多的安全公共品和行政管理公共品。政府的财政职能扩大。经济因素是指经济发展带来人口的密集。密集居住的人口对教育、医疗、文化等公共产品和服务的要求增多，因此，基本公共品中教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长会有更多的提供。

因此，一般公共产品和服务支出、无论是政治因素还是经济因素的原因，公共安全支出、行政管理支出、教育支出、卫生支出、科研支出、社会保障支出、基础设施投资支出都会在数量上有增长。

2.2 购买性支出中基本公共品的支出的质量的提高促进了城市化

城市化的发展带来了收入的提高，越来越多的人涌向城市。由于教育、医疗、文化等产品的需求收入弹性高，意味着收入每增长1个百分点，人们对教育、医疗、文化等产品的需求增长会超过收入增长的比例。因为这些产品被政府列为财政支出的公共产品和公共服务，因此这些项目的财政支出的增长速度会加快。

由于收入提高，那些需求弹性高的公共品会随着人们收入的提高而提高。比如人们对教育、医疗、基础设施的需求不但会有数量的提高以满足不断增长的人口数量，而且对质量的要求也在不断提高，对城市环境的要求也会提高。人们更重视教育质量、医疗服务、医疗设施的质量等等。随着互联网的介入，以互联网为媒介的各种资源入教育资源、医疗资源等纷纷涌现也体现了人们对此类产品需求的数量和质量都在增长。

今年的政府工作报告提出加快各行业的“互联网+”的建设，发展“互联网+教育”，促进优质资源共享。此外，政府支持一些公办医院开展“互联网+医疗”如智慧医院的上线等，政府也开始使用互联网资源对教育、医疗等服务质量进行提高。而互联网的建设也是政府在经济发展中扩大的财政职能。互联网的速度和稳定性等性能的要求不断提高，也是人们对其质量的要求。因此，购买性支出中基本公共品的支出的质量的提高促进了城市化。

3 空心城市与城市群现象

3.1 空心城市与自然条件和财政职能的关系

空心城市的出现大多为地理位置比较偏远或自然资源近枯竭的城市。由于地理条件比较偏远，大多数居民选择迁移到交通发达，人口相对密集的城市。自然资源将近枯竭的城市呈现的是与自然资源有密切关系的城市的支柱产业的衰败，从而大量的从业者离开该城市迁移到其他城市。无论是地理位置还是自然资源衰竭型城市，政府的财政职能都较少，政府提供的公共产品和服务无论数量还是质量都低于那些有吸引力的城市。因此，空心城市的出现既有自然的因素，也有政府财政职能的因素。

3.2 城市群與自然条件和财政职能的关系

城市群的出现目前在国内也比较多，比较有名的诸如长江三角城市群、京津冀城市群等。城市群从现象上看是特定地域范围内的几个城市围绕一个核心城市构成的空间组织形式。各城市内部都有自己的经济区，城市群建设的目的是带动相关板块融合发展。城市群的建设和发展要求城市群之间的交通和其他基础设施应完善成熟。这就要求个城市政府之间的财政职能的调整和配合，比如城市之间统一的经济贸易政策的制定、区域内资源的优化配置等，这些都涉及政府的财政职能。因此，城市群的出现如果脱离了政府的财政职能的支持，城市群势必会成为无源之水，不能很好的发展。

4 结束语

综上所述，城市的最初发展，固然有其自然因素，但是城市的发展离不开政府。政府的规划、政府的公共政策、公共产品和公共服务的提供都是城市快速发展的主要原因。目前城市化的发展呈现出空心城市和城市群两种现象，而这不但与自然条件有关，也与政府的财政职能密切相关。因此，谈论城市化不能脱离财政职能的角度。

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