论用法治思维助推西安文化旅游产业发展

黄蕊

摘 要：文化旅游产业发展需要法治引领和保障，这是全面依法治国的必然要求，也是经济社会发展的经验总结。结合西安文化旅游产业发展实际，提出就西安文化旅游产业发展、文化旅游市场秩序稳定、创新西安文化旅游市场监管方式都需要法治思维予以保障，并提出应健全文化旅游产业法律体系、增强产权意识、加强行业自治以进一步运用法治思维助推西安文化旅游产业发展。

关键词：文化旅游;法治思维;产业

中图分类号：F2 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.010

1 西安文化旅游产业概况

文化是西安的重要资源。无论是历史文化、现代文化、民俗文化还是道德伦理文化在西安均有坚实的基础和丰富资源，其中，秦始皇陵兵马俑、大雁塔、小雁塔、唐长安城大明宫遗址、汉长安城未央宫遗址、兴教寺塔等六处文化遗产列入《世界遗产名录》，故文化旅游产业在西安兴起并逐步壮大具有天然优势。

目前，西安依托当地资源共开发2A级以上景区71家，绝大多数是基于文化资源开发利用（见表1）。近年西安在旅游方面持续发力，旅游业总收入以及接待游客量持续增高（见表2），仅2019年五一小长假期间，全市共接待游客1302.49万人次，较去年五一假期增长28.38%;旅游业总收入66.34亿元，较去年五一假期增长47.46%（见表3）。可以说，西安是文化旅游产业发展的沃土，受到国内外关注，世界文化旅游大会会址于2018年起永久落户西安（见表4）。

2 西安文化旅游产业发展需要法治引领和保障

文化旅游产业发展需要法治引领和保障，这是全面依法治国的必然要求，也是经济社会发展的经验总结。如前所述，西安文化旅游产业的兴起和发展具有得天独厚的优势，也取得了不俗成绩，但要实现当地文化旅游产业的可持续发展，就必须加强法治建设，运用法治思维。

2.1 西安文化旅游产业发展有待法治引领

目前，西安的文化旅游产业发展存在与资源优势不匹配、开发区体制机制不顺、同质化竞争突出等问题。究其根源就在于西安市对文化旅游资源的开发利用缺少统一的指导思想和原则，从市级相关部门到区县政府对文化旅游产业的定位不明确、不统一，缺少统筹认识，致使文化旅游产品和服务之间的关联性不够，未真正显现出文化张力。这就需要发挥法治的引领作用，通过立法统一认识、规范职能、明确责任。

2.2 西安文化旅游市场秩序稳定有待法治护航

市场经济是法治经济，文化旅游市场秩序需要通过法治建设加以规范，具体来讲：第一，文化旅游市场开发过程中，要避免文化资源因过度开发利用而遭受侵害，应加强对文化资源的法律保障;第二，在文化旅游产业经营过程中，旅游者、旅游经营者、政府及其相关部门三者相互之间的關系需要法律予以明确，明确权力范围，加强合法权益保护;第三，对文化旅游资源开发利用，必须处理好当地文化旅游产业与其他地区相关旅游产业的关系，主要是产权保护。

2.3 创新西安文化旅游市场监管方式有待法治规制

2018年3月，文化和旅游部的设立增强和彰显了文化自信，有利于统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，推动了文化、旅游产业融合。2019年2月3日上午，西安市文化和旅游局正式组建，揭开了我市文化和旅游大融合发展的全新时代，对统筹文化旅游文物事业具有重大的意义。但就目前西安市文化旅游市场监管方式来看，仍以政府为主导，执法的交叉重叠现象仍然存在，旅游行业所发挥的自治能动性不够，这就需要进一步理顺政府职能部门间、政府与市场之间的关系，明确相关职责。

3 用法治思维助推西安文化旅游产业发展

3.1 健全文化旅游产业法律体系

西安文化旅游产业发展需要法治的引领和保障，前提是要有法可依。但是，纵观国家、省、市层面的立法，不难发现有关文化旅游领域的专门性、系统性立法欠缺。目前，规范西安旅游领域的立法有《中华人民共和国旅游法》《陕西省旅游条例》《西安市旅游条例》等，但中省市均未对“旅游+文化”的产业融合领域制定具有针对性、指导性和规范性的法律规范。除此以外，对文化保护领域的立法均以单行本形式呈现如《文物保护法》《非物质文化遗产法》，具有统领全局的基本法的制定尚未制定，而地方立法也是对物质文化遗产的保护如《西安城墙保护条例》《西安历史文化名城保护条例》等。这样的立法现状容易导致：一是因未明确保护与开发利用的边界，使得对当地文化资源的开发过于保守，不利于文化旅游产业的发展;二是因缺少统一指导思想和原则，易造成对当地文化资源的过度开发利用，不利于文化资源保护;三是因缺少统一立法，不利于对单行立法未做明确规定的文化资源保护的保护。

基于以上分析，西安市目前应：（1）依据《中华人民共和国旅游法》《陕西省旅游条例》《西安市旅游条例》等，结合西安文化旅游资源的特点，尽快出台《西安市文化旅游实施细则》，对文化旅游市场给予必要的引导与规制，明确西安文化旅游产业发展的方向、价值以及所坚持的基本原则;从安排资金、保障用地、产业融合、品牌活动、区域合作、宣传推广等方面作出进一步规范;进一步明确文化旅游市场管理相关部门之间的监管职责、程序，整合执法队伍，节约监管成本;细化旅游诚信体系建设，增强旅游信用记录和旅游不文明行为记录的可操作性;（2）对当地形成的特色工艺文化，如民族手工艺品、特色饮食文化、皮影等应制定专门立法。对此，可依据国务院出台的《传统工艺美术保护条例》，借鉴云南、贵州、新疆、甘肃等地颁布的《民族民间传统文化保护条例》等立法经验。

3.2 增强产权意识，加速知识产权保护

加强文化旅游产业的知识产权保护，是实现文化旅游产业可持续发展的动力。产权制度在我国的发展历程较短，尤其是服务类行业内知识产权的保护还不够广泛。然而，文化旅游资源开发的过程中，如鄠邑农民画、蓝田乔村吕氏乡约、北院门风情街等，虽具有浓烈的地域性文化特征，但也容易被复制或冒用，因此，加强文化旅游产品和服务的知识产权保护势在必行。

文化旅游产业领域的知识产权，可以分为“创造性成果权”和“商业标记权”两大类。创造性成果权，如著作权、专利权、对商业秘密的保护等;商业标记权主要是指商标权。具体来讲，西安市的文化旅游产业应从以下两个方面增强产权意识，加速知识产权保护：

（1）对地方特色文化的法治保护。一方面要将品牌意识升级为品牌保护意识。像2018年西安打响了“西安·最中国”文化IP，这就是西安文化旅游的品牌，但只有品牌是不够的，在没有法律保护的情况下，品牌很容易被复。再如，鄠邑农民画全国闻名，但全国有多处农民画乡，这就很容易造成各地农民画混同，同时易出现市场上粗制滥造的农民画冒充鄠邑农民画。针对这些问题，用法治思维就是要通过政府或者相关协会统一标识，注册商标，凸显西安品牌，当品牌商标被冒用、滥用的情况出现时，可以积极维权;另一方面要加强著作权保护。近年西安依托当地文化资源打造了一系列演艺作品，如《梦长安—大唐迎宾盛礼》《秦俑情》《秦汉风云》等，这些作品一旦被制作成音像制品进入市场流通快、范围广，对此，应加强版权意识，维护合法权益。

（2）引进文化旅游产业须注意授权，避免侵权。文化旅游产业是以当地特色文化为基础的，但并不限于展现和宣传当地文化，在文化旅游产业发展过程中，基于文化的流动性、易传播性，也会复制其他地区文化旅游产业。如西安华夏文旅先祖部落民俗园，就是通过情景体验展示和原生态舞蹈艺术表演两种形式而呈现先祖部落时期特色民俗文化，而这种形式在云南一带早已形成文化旅游产品和服务。因此，在引进或自主开发此类文旅产品时，就应明确是否存在侵权的法律风险。

3.3 加强行业自治，降低法治成本

长期以来，我国习惯于以行政主管部门主管的方式来监管国家的经济事务，旅游产业也不例外。西安旅游监管部门应当在结合市情的基础上，在明确政府为文化旅游产业提供大方向指导思想的同时，逐步“放手”对文化旅游产业的管制，明确权力清单、負面清单，防止公权力对文化旅游市场的过度干预，调动文化旅游市场主体的积极性和主动性，充分发挥市场自身调节作用。

除此以外，还应加强和完善协会体制建设，明确协会的工作目标，强化其工作职责，在管理体制上避免法律风险，让行业协会在政府的指导和扶持下，尽快形成自律性监管机制。但是，从全国范围来看，各个行业协会所发挥的作用多集中在行业内部的章程运作、组织学习、制定行业自律公约等方面，其外部功能比如行业自治的作用发挥的并不充分，西安市旅游协会也是如此。2019年4月10日，西安旅游协会文化旅游传媒分会成立，要充分发挥西安文化旅游产业发展的推动作用，该组织应明确定位即是行业自治组织而不仅仅是文化旅游宣传组织，应进一步细化行业协会办事章程，明确行业规范，增强西安文化旅游市场主体的凝聚力。

参考文献

[1]马振涛.坚持依法治旅  服务优质旅游发展[N].中国旅游报，2018-02-07.