地方财政对土地政策依赖的利弊分析

毕琳洁

土地是人民生活及社会生产所依托的重要基础。在2008年席卷世界的金融危机影响下，我国的房地产市场也曾落入低谷，但2009年之后，在国家宏观政策的改革下，金融危机所带来的消极影响持续消减，这也使得房地产市场又迎来了新的繁荣时期，也使得土地财政成为全社会关注的热点话题。尤其是对于社会公众来说，其通常将房价的持续性上涨归结于政府的土地政策。而如何准确看待地方财政对于土地政策的依赖问题，剖析其存在的利弊，事关我国地方财政的可持续发展。

一、地方财政对土地依赖的“利”

不可否认的是，土地财政对于地方经济的发展具有很大的助推作用，近年来在城市化进程持续加快的背景下，土地的商品化趋势日益加深，这使得我国的支柱性产业——房地产业得到了较快的发展，其对于国民经济的作用是不可忽视的。但同时土地资源的配置问题也造成了社会贫富差距的扩大，对于地方政府来说，这意味着财政乃至社会层面的风险。因此，必须辩证地看待土地财政的作用，并在“去依赖”的视野中探寻将其积极作用最大化。本文重点从如下几个层面系统分析地方财政对土地依赖的“利”。

1.在政府层面的积极作用。经历了四十年的改革开放历程，我国的社会主义市场经济已经进入了新常态，政府也完成了从市场经济主导者到引导者的转变。尽管市场经济的市场机制作用凸显，但在我国的国民经济背景下，市场经济的稳定发展离不开政府的有效扶持，这就强调政府必须拥有一定的财政权力。中央政府立足于国民经济的发展趋势，给予了地方一定的政策优惠，这使得地方政府的财政自主权不断提高，财政呈现出快速增长的趋势，这其中土地政策就是不可忽略的重要原因。

2.有效解决地方财政困难问题。从宏观调控层面来看，我国提出的新一轮中央财政宏观调控政策有效提高了中央财政的收入，也使得原有的收入范围实现了扩展，并陆续纳入了地方所得税的去哪不收入，随后不断缩小收入比例的分成。这对于提高中央财政收入具有重要意义，也保证了其能更好地发挥調控职能。但对于地方政府来说，其必须直面财政收入减少的问题，甚至部分政府陷入了财政困难的“窘境”。对于地方政府来说，调控地方经济、扶持地方带头性产业均需要充足的财政支持，这也是其在经济新常态中完成经济转型升级的必然举措，而这一目标的实现又亟待地方财政困难问题的解决。在这样的背景下，土地财政凸显了其适用价值，地方政府通过挂历土地出让金，扩充了地方财政的收入，这也使得其拥有了更加扎实的财政基础，对于其引导本区域经济发展、提升公共服务水平具有重要意义。

3.满足了城市化发展的需要。当前，我国经济进入了新常态，城市化的深入推进成为时代的重要主题。土地改革在我国的发展历史较为悠久，且当前其配套体制机制已经渐趋成熟，国家也从宏观层面对“三农”问题给予了更多的支持。但必须注意的是，新经济背景下的土地承包责任制，从其实质内容上来看，会将大量的农村人民从传统的农业劳作中分离出来，客观上加速了大量农村人口向城市转移的速度，这正是城市化的重要表现之一。而健康的城市化发展需要依托于稳定的社会环境，地方政府需要解决好这一部分农村转移人口的基础性公共服务需求，如住房、就学、就医等，而这些需求问题的解决又依托于更多的财政投入，且随着城市化进程的加快，城市原有格局必然会发生更大的变化，这也意味着财政投入的增加。如果仍就依托于原有财政制度中的预算，必然会使得地方政府在城市化的进程中陷入“捉襟见肘”的尴尬情况，也会产生一系列的社会性问题。依托于土地政策的土地出让金拓展了地方财政的收入，正有效弥补了地方财政在城市化进程中的乏力状况，也能从客观上提高城市化发展的速度，这对于地方经济的发展具有重要的意义。

二、地方财政对土地政策依赖的“弊”

1.对生产制造业的发展造成一定阻碍。在经济新常态的背景下，生产制造业的转型升级成为大势所趋，也成为决定我国能否完成经济腾飞的重要因素。受传统发展模式的影响，低成本加工仍然是生产制造业中较为普遍的现象，这必然会使得其未来发展后劲不足，也不能完成从“中国制造”到“中国创造”的转变。近年来，我国的科技水平得到了很大提高，部分技术也达到了世界领先水平，这助推了行业内生产加工水平的提升，但是与一些强国相比仍然略显青涩，要想突破这一现实问题，就必须持续加快制造业的转型升级，在技术研发、行业升级、产品营销、国际产业链等方面投入更多的资金支持。然而受土地政策的影响，房地产行业所展现出的高回报率吸引了大量的企业资金投入，从社会资金的配置角度来说，必然会阻碍生产制造行业的发展步伐。

2.拉大社会贫富差距。从理论上来说，在市场经济的背景下，土地房地产的价格高低应当完全由市场决定，但这仅仅是一种理论假想，且其并不一定具有较高的适用价值。我国的社会主义市场经济中，除了基本的市场机制，还存在着可能影响土地房地产价格的一系列因素，近年来正是这些因素助推了房价的高涨。且随着我国城市化进程的加快，社会性的居住需求也不断提高，房价增长也必然是一个正常的经济现象。而地方土地政策的影响，会加剧这一经济现象的不稳定性，居高不下的房价与社会公众的预期收入产生较大的偏差，甚至呈现出悬殊状态，这使得其居住需求难以满足。同时，很多企业在追求更高经济效益的目标引领下，“一窝蜂”投入到了房地产行业中，这必然会加剧社会的贫富差距，影响社会的稳定运行。

3.增加了宏观调控难度。如上所述，房价与土地政策存在着极为紧密的联系，出于维护经济稳定运行、保障社会稳定的考虑，如果某一时期社会整体房价呈现出过快的发展态势，国家通常会采取针对性的宏观调控政策加以应对，但是政策执行伊始便会出现一个“时间差”，即部分地区在执行政策的过程中，房价也在同时出现变化，这就造成宏观调控的目标难以落实。

4.增加地方财政风险。地方财政对土地政策依赖造成的财政风险主要源于土地出让金问题，土地出让金的数量多由政府决定，其可以在短期内应对地方财政的问题，但其资本转移的实质必然会加重地方财政对土地政策依赖程度，加之这一过程中可能存在的权利寻租问题，如果不能得到规范引导，均会对地方财政埋下较大的风险隐患。

三、正确应用土地政策的有效路径

地方财政对土地政策依赖不是一个简单的问题，而是涉及范围较广、内部关系较为复杂的两面性问题，要想规避其对地方财政造成的风险，保障土地政策良好效益，就必须在实践中不断探索完善土地政策应用的有效路径。

1.打破过度依赖情况。过度依赖是地方财政对土地政策依赖中较为极端的一种表现。事实上，我国以分税制为改革的前提，与地方政府的权利以及其所获得的财力存在一定的落差，这也加剧了过度依赖情况。基于此，国家应当从宏观层面出台一系列惠民政策，并引导地方政府逐渐明确并适当扩大其财政能力范围，尤其是要使得地方政府能真正承担起社会影响较大的基础性设施建设的任务。这其中的重点在于使得地方财力与其能力范围相互匹配，一旦其财力难以适应其能力要求，地方政府为了稳定社会发展，必然会形成对土地政策的过度依赖。

2.建立健全房产税相关法规制度。政府的土地财政政策，实际上是一次性通过土地政策转变，使地方政府獲得财政收入。当前地方财政对于土地政策利用主要是为了缓解财政困难的问题，但如果这一依赖程度不断加深，在未来必然会造成土地资源的浪费。为了避免出现这一情况，必须从制度层面建立健全房产税的相关法律制度，增强土地政策科学性。最典型的如在房产税层面，政府应当打破“一锤子买卖”思维的限制，要考虑到长远收入的重要性，避免土地资源的一次性消耗。制度层面的完善是对土地政策有机补充，且在逐步完善过程中会打破传统政策的限制，解决一系列历史遗留问题，引导土地出让金向房产税的转变，使得政府能获得长期稳定的收入。同时，这一制度的健全也有利于增强国家对于房产价格的调控能力，对于维护社会稳定具有重要价值。

3.抑制房价，加快保障性住房建设。房价问题是得到全社会广泛关注的重要问题，特别是在城市化进程不断加快的背景下，城乡居民的住房需求也呈现出持续增长的态势，但是受到土地价格上涨这一现实因素的影响，以及部分投资房产商的有意推动，我国多数地区的房价均呈现出不规则的增长态势，如果这一问题不能得到有效解决，既会阻碍城市化的推进，也会埋下较多的社会不稳定因素。地方政府承担着维护地区社会稳定的重要任务，其必须通过一系列引导手段，确保房价的平稳过渡，将地方财政中的部分土地财政收益用于加快保障性住房建设，满足城市居民的居住需求，增强其生活获得感与满足感，保证区域经济的健康发展。

四、结束语

任何一项政策均存在着不同程度的利弊，要想使得某项政策发挥其理想效果，就必须以全面性的眼光看待其中存在的两面性。国家的土地政策在于助推我国国民经济的稳定发展，而这一政策在落实过程中，尤其是在地方政府的落实过程中，难免会因各类复杂因素而产生一定的偏差。因此，地方政府必须明确地方财政对土地政策依赖的两面性，构建起现代化的财源机制，力求实现政策效益的最大化，有效规避其中可能存在的问题，为居民生活水平的提高、地方经济的稳定增长构筑起坚实的保障。

（作者单位：河南省煤田地质局物探测量队（河南省地质物探工程技术研究中心））