基层公务员绩效考核的取向、困境及科学化

郑志芳

2019年是基层减负年，统筹规范地方政府督查检查考核工作是当前政府绩效管理的重要任务。基层公务员是我国党政机关中担任非领导职务的公务员，具有规模庞大、构成复杂、任务繁重、工作压力大等群体特征。大部分基层公务员均处于一线岗位，与老百姓保持密切接触，是公务员整体形象的生动代表，其绩效水平直接影响到党政机关的工作成效，关系到人民群众的切身利益。因此，提升基层公务员绩效考核的科学化水平对于加强干部队伍建设，进而推进国家治理能力现代化具有重要意义。

一、基层公务员绩效考核的价值取向

1.塑造基层公务员公共服务意识。美国公共行政学家米切尔·李普斯基在其代表性著作《基层官僚：公职人员的困境》中将“那些在工作过程中直接与公众进行互动，并且在执行工作过程中有相当自由裁量权的公共服务雇员”称之为街头官僚。他们不仅是自由裁量解释和运用政策尺度的权威者，也是高层政治领导者制定政策所依赖的信息提供者。街头官僚虽处于政策执行末梢，却是连接上下的关键枢纽。结合我国情况来看，基层公务员何尝不是扮演着这样一个位卑未敢言高但又制约上下的街头官僚角色。所以，塑造和强化公共服务意识是建设服务型政府的内在要求，是贯彻落实党的群众教育路线活动精神的必然选择。这就需要发挥绩效考核“指挥棒”的作用，引领基层公务员牢固树立为民服务的宗旨意识。

2.提升基层公务员执行能力。长期以来，西方公共行政遵循着效率至上原则，学者们将绩效考核作为一种管理控制手段研究得清晰透彻，实践者更是将其运用得娴熟自如。当前，我国还处于以经济建设为中心的社会主义初级阶段，效率依然是政策制定者和实施者追求的一项重要价值准则。但是，将绩效考核作为控制杠杆应正确看待其效用。绩效考核是一个由计划、监控、评价和反馈诸环节紧密衔接而成的系统循环，其成效是管理过程中计划、组织、指挥、协调和控制等多样性职能活动共同作用的结果。将绩效考核仅仅作为一种控制手段，是对绩效考核工作的矮化，是一种典型的懒政行为。更有甚者，绩效考核经常被作为一种媚上和驭下的政治手段使用，政绩工程、形象工程等滥政现象自然就屡见不鲜了。反观绩效考核的意涵，它本是推动和保障公共战略和政策落地的有用工具。

3.促进基层公务员职业发展。研究显示，目前我国有半成以上基層公务员存在职业倦怠感，发展无望是这一现象的重要成因。党的十七届四中全会提出不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利，要科学考察、准确识别那些想干事、会干事的老实人，不遗余力地宣传和提拔实绩突出的老实人。这一表述对于一大批老老实实做人、踏踏实实干事、兢兢业业工作，处于金字塔底端的基层公务员而言无疑是天籁之声。要使福音转化为实惠，就必须充分发挥绩效对于人才的鉴别功能，通过客观准确的绩效考核去考察公务员的德才。将绩效考核作为促进基层公务员职业发展的基本价值取向，需要正确看待绩效考核的作用及其与干部激励之间的关系。

二、基层公务员绩效考核的现实困境

1.规制束缚。要解决绩效考核中形形色色的问题，需要正本清源，即科学认识和界定绩效的内涵和外延。考察我国各地公务员绩效考核制度不难发现，许多地方将公务员考核与公务员绩效考核混为一谈，将绩效和影响绩效生成的因素混淆起来。其主要原因是我国一直将公务员考核作为建章立制的对象，各地沿用下来出现了偏差，把针对公务员德、能、勤、绩、廉的综合评价视为公务员绩效考核。实际上，中央已经在探索对领导干部德、能、勤、绩、廉的进行分别考察。如果公务员绩效考核的规制不能名副其实，必然导致考核指标体系设计的偏差，从而影响绩效的监控、诊断、改进和考核结果的运用。

2.被动参与。公民和基层公务员卷入绩效考核工作的程度对绩效考核方案的设计质量和实施效果会产生显著影响。在服务型政府理念的推动下，民主管理与权威主义之间的平衡和融合成为绩效考核化被动为主动的唯一途径。现实情况是，一些领导者虽认识到民主开放式管理对于绩效考核的重要性，但因民主开放的压力而退却，更愿意采取事后评价这一有限参与的方式，使普通干部群众参与绩效考核工作的热情大为消减。改变这一现状，不仅需要改变领导者的保守态度，更要持续创新公民和基层公务员参与绩效考核的机制。

3.考核失据。提高绩效考核结果的准确性原本需要最了解考核对象岗位职责、最易于观察考核对象实际工作状态的人员担任考核主体。尤其是绩效信息的掌控部门发生了角色错位，他们或被排除在考核主体的人员来源范围，或替代考核对象的直接领导而成为考核主体，使绩效考核因信息缺失或狭隘的考核视角产生偏离实际绩效的结论。

4.反馈泛化。批评与自我批判是党的三大优良作风之一，党的各级领导干部和普通公务员应该高度自觉认真地继承、践行和发扬这一优良作风。可是在一些地方，批评与自我批判并没有在绩效反馈中得到很好地运用，反馈工作经常流于形式，让人听起来空洞乏味，于公务员的素质提升与绩效改进无益。阿基里斯曾指出，防卫型官僚人格是造成组织学习障碍的重要原因。所以，提高绩效反馈的实效性绝非一蹴而就的易事。

5.激励乏力。无论是作为自然人，还是作为公职人员，基层公务员都有追求更加美好幸福生活和发展前景的需求和权利。研究显示，超过80%的公务员将职位升迁视为首位的激励因素。如果基层公务员在其职业发展过程中过早地陷入“职业高原”困境，进入长期的工作停顿状态，那么这一群体的高流失率就不足为怪。如果不让老实人吃亏的精神能够真正落到实处，那么出色的工作业绩是基层公务员谋求进阶的最佳叩门砖。而1995年发布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》明显滞后于干部队伍建设形势，2008年出台的《公务员职务任免和职务升迁（试行）》又过多地关注任职经历而对绩效的要求稍显宽泛。绩效考核结果如何运用，直接决定考核对象对绩效考核工作的态度。因此，改变激励乏力的状况，对于基层公务员绩效考核工作走出困境显得尤为重要。

三、推进基层公务员绩效考核科学化