监察体制改革背景下检察机关法律监督职能的归位

陈 磊，胡泽斐

(1.首都经济贸易大学法学院，北京100070；2.重庆市渝中区人民检察院，重庆400010)

随着国家监察体制改革的逐步推进，检察机关迎来了自恢复重建以来的最大变革，原属于检察机关的职务犯罪侦查权被整合至监察委员会。事实上，由于检察机关享有职务犯罪自侦权，检察机关“自侦自诉”“既当运动员又当裁判”的问题曾引起理论界及实务界的广泛争议。然而，随着职务犯罪侦查权的脱离，这些争议得以彻底解决。《民事诉讼法》《行政诉讼法》正式以立法的形式确定检察机关提起公益诉讼的权力，无疑是扩充了检察机关法律监督的场域。检察机关职务犯罪侦查权的脱离为检察机关集中力量加强法律监督工作提供了外部契机，使得检察机关回归其宪法定位，充分发挥其法律监督职能。2018年《〈宪法〉修正案》确定了检察机关作为法律监督机关的宪法定位并没有改变。因此，检察机关大可不必四面出击寻求新的“权力增长点”，而应当理顺现有职权，将法律监督制度的变革作为检察机关改革的主要方向，充分释放法律监督职能所具有的能量。

一、追溯：检察机关恢复重建与其法律监督定位的确定

(一)检察机关恢复重建的历程

与法院作为审判机关长期稳定地存在于我国机构体制中不同，新中国成立以来，检察机关的经历被归纳为“三起三落”，可谓命运多舛。1951年国家机构精简时提出了裁减检察机关；1960年检察机关曾一度被并入公安机关；1975年宪法确定了取消检察机关的事实，其原有职权由公安机关代为行使。不过，取消检察机关的决定并没有维持过久，1978年宪法明确规定重新设置检察院。经过紧急筹备，1978年6月最高人民检察院正式挂牌恢复办公。

检察机关恢复以来，其职能发生了巨大的变化，法律监督的范围在不断地扩大，检察工作的程序更加规范、科学，检察队伍也在朝着专业化、职业化、规范化的方向迈进。特别是党的十八大以来，随着司法责任制改革、员额制改革、以审判为中心的诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等司法改革举措的贯彻实施，以及符合司法规律的体制、机制的逐步形成，检察机关的司法公信力也获得了持续提升。

(二)检察机关法律监督地位的确定

借鉴苏联的一般监督理念，我国1954年《宪法》第八十一条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”可以看出，宪法明确规定了检察机关具有监督职能，但并没有明确其为法律监督机关，而是赋予其“一般监督权”。但由于当时社会环境的影响，这种“一般监督权”并没有真正得以落实。在检察机关恢复重建之后，1979年的《人民检察院组织法》首次确定了检察机关作为法律监督机关的定位，但是取消了“检察机关对国家机关的决议、命令和措施是否合法实行监督”的职权。1982年，检察机关作为法律监督机关的定位才正式在宪法中被确定。

二、现状：检察机关法律监督职能的归位

(一)检察机关法律监督权的界分

讨论检察机关法律监督权的界分，即检察机关的法律监督权包括哪些内容，首先应当对检察权的构成进行剖析。对于检察权的界分，理论界和实务界存在着“一元论”“二元论”以及“一元二分论”的争议。“一元论”认为检察权是一个整体，具有不可分割性，检察权就是法律监督权。“二元论”认为检察权分为诉讼权和诉讼监督权。“一元二分论”是在坚持实质上“一元论”的同时，在形式上将检察权分为诉讼权和诉讼监督权。根据多数学者的著述可以看出，将“监督职能”与“诉讼职能”分离开来，似乎已成为主流趋势；将检察机关全部的法律职能都归为法律监督范畴的“泛法律监督主义”的观点几乎无立足之地。还有学者认为，监督与诉讼职能的分离不仅是检察制度改革的重要推进，还是检察理论得以发展的标志。对于以上观点的争议，笔者赞同将“监督职能”与“诉讼职能”分离。

1.公诉权不宜纳入法律监督范畴。权力控制可以概括为监督方式和制约方式两种。[1]权力监督指的是权力的拥有者或委托者对权力的受委托者或行使者的一种控制。权力制约是指权力经分解后，不同的权力行使主体彼此之间形成一种掣肘关系。监督具有单项性，而制约具有交互性。

公诉权是指代表国家利益及公共利益的检察机关针对侦查机关侦查终结的案件，决定是否交付审判的权力。其三种基本形态包括定罪公诉、量刑公诉及程序性公诉。公诉权是与侦查权以及审判权相对应的权力，三者是“分工负责、互相配合、互相制约”的关系。公诉权并不具有单项控制性，而是在诉讼活动中与侦查权、审判权形成了相互制约的关系。因此，公诉权并不属于权力控制的监督方式，而是属于制约方式，不宜纳入法律监督的范畴。

公诉权与法律监督权的区别还体现在以下几个方面：首先，二者所针对的对象不同。公诉权的行使要解决的是犯罪嫌疑人的刑事责任问题，法律监督要解决的执法司法行为合法性的问题。[2]其次，二者依据的手段不同。公诉权的行使要依据既定的诉讼程序；法律监督权除启动诉讼程序以外，还可以诉讼以外的方式实现，例如检察建议等。

2.职务犯罪侦查权不应纳入法律监督范畴。监察体制改革之前，职务犯罪侦查权作为检察机关的核心职能，可谓是检察机关的“拳头”。该职能为检察工作的开展起到了重要的保障作用，但职务侦查权并不属于法律监督权的范畴。

侦查权属于行政权的范畴，这一观点无论学界还是实务界已基本达成共识。职务犯罪侦查权作为侦查权的一种，其当然也属于行政权。职务犯罪侦查权与其他侦查权的区别仅在于侦查的对象不同，若将职务犯罪侦查权视为法律监督权，依此逻辑，公安机关等侦查机关所享有的侦查权也应视为是法律监督权，这显然是不合理的。另外，侦查权的实现目的是揭露和证实犯罪，并不具有监督权应有的控制性。此外，检察机关是作为司法机关而存在的，因而，职务犯罪侦查权包含于检察权之中可视为权力的异位，这也是职务犯罪侦查权从检察机关剥离的诱因之一。

3.宪法定位下的检察法律监督权。《宪法》第134条明确了检察院作为国家法律监督机关的定位。但这一规定是原则性的规定，而没有对其监督职权作出明确说明，检察监督职权的配置是以《人民检察院组织法》为基石，以诉讼法及其他法律为补充的。

《人民检察院组织法》规定了检察机关的基本职权，其中涉及法律监督职权的有侦查监督权、审判监督权以及刑事执行监督权。《刑事诉讼法》对检察机关的监督职权作了更加具体的规定，并规定了具体的监督方式，例如第111条规定了对公安机关立案的监督。《民事诉讼法》规定了检察机关对生效的判决、裁判进行监督，此外，还规定了对民事执行活动的监督。《行政诉讼法》规定了检察机关对行政诉讼的全过程都有监督的权力。

通过以上分析，检察机关的法律监督权主要包括以下几个方面：针对侦查机关的立案监督权、侦查活动监督权，针对法院的审判监督权，针对执行机关的执行监督权以及民事、行政执法的法律监督权。监督权行使的方式主要包括：口头纠违、纠违通知书、检察建议、抗诉等。检察机关展开法律监督的最基本途径是参与和监督诉讼活动。[3]需要说明的是，检察机关的法律监督权已不再是对国家机关及国家机关工作人员的“一般监督权”，检察监督权是专门的法律监督权，其行使的主要是以诉讼为依托。

(二)检察机关亟待回归法律监督职能的本位

在职务犯罪侦查权划离之前，检察职能呈现出职务犯罪侦查权、公诉权、监督权“三足鼎立”的态势。诚然，宪法赋予了检察机关法律监督的职能，但是根据历年的检察业务数据，侦查、批捕、公诉这三项业务占据了其职能的大多数比例。[4]长期以来存在的“重诉讼轻监督”情况，致使检察机关成为形式上的监督机关、实质上的诉讼机关。[5]

职务犯罪侦查权作为侦查权的一种，作用本是对相关职务类犯罪案件进行侦查，但由于其本身所具有的“威慑”属性，长期以来都被视为检察机关的核心与“拳头”，在实践中也被作为检察权得以顺利开展与实施的“法宝”。普通民众提及检察机关时，对其印象往往是“反贪局”“职务犯罪侦查局”。不过，由于职务犯罪案件侦查取证难的特点，其侦查取证占用着检察机关大量的人力、物力资源。近年来，国家打击腐败的力度逐渐加强，职务犯罪案件的数量也呈现出增长趋势，这也导致检察机关不得不投入更多的人力和物力，本就处于弱势地位的法律监督职能被进一步忽视。

如今，职务犯罪侦查权已被划离，所有行使公权力的公职人员都被监察委员会纳入了监督范围。不可否认，此次改革着实对检察机关造成了一定的影响，但是，职务犯罪侦查权的剥离也为法律监督职能的发展腾出了更多的空间。职务犯罪侦查权划离之后，职务犯罪侦查权、公诉权、法律监督权“三足鼎立”的态势已被打破，而放眼世界，各国检察机关的公诉职能大同小异，公诉权并不能体现检察机关存在的独特地位。站在新的起点上，检察机关亟待充分回归能体现其宪法定位的法律监督职能，以此来保障其独立的定位。[6]

三、剖析：监察体制改革对检察机关的影响及其原因诊断

(一)检察机关职务犯罪侦查权“依赖症”的桎梏

职务犯罪侦查权成为法律监督的依托与保障的观点早已获得普遍认可，在此项权力被划离之前，其也已成为检察机关争取对外话语权的“杀手锏”。事实上，对职务犯罪侦查权的过分依赖，也给检察机关造成了诸多负面影响。

职务犯罪侦查权作为侦查权的一种，其目的本应是约束公职人员权力的行使。但由于职务犯罪侦查权的“威慑性”，使得其他机关在面对拥有职务犯罪侦查权的检察机关时会有一种无形的压力。在这种压力下，即使这些国家机关工作人员不存在腐败问题，但在作出某些决定时也不得不选择让步。一旦出现这种非常状态，反腐败就会与法律监督达成默契，程序违法行为亦有可能被升级为职务犯罪加以认定。[7]这无疑会打破“分工负责、互相配合、互相制约”的权力配置模式，使得检察机关在面对侦查机关以及审判机关时处于优势地位，司法的公正性亦隐藏着被破坏的风险。有时本应由法律监督权行使而解决的事项，被异位为通过“威慑性”的方式解决，法律监督便会处于虚化的地位。[8]

职务犯罪侦查权“依赖症”的消极影响不仅体现在对外的关系上，更深刻地体现在其内部的架构上。无论什么形式的监督，只要监督者和被监督者融合为一体，任何监督都将是形同虚设的。[9]由于职务犯罪案件“一对一”的犯罪模式，客观证据的搜集往往非常困难，这使得口供在证据体系中的价值得以凸显，也使得侦查主体衍生冲击秩序范式的越界冲动。[10]职务犯罪侦查行使的正当性长久以来被广泛争论，检察机关也长期面临“既是运动员又是裁判员”“自侦自监”“自侦自诉”的正当性拷问。检察机关通过种种制度设计来回应这种拷问，但无论是人民监督员制度的外部监督，还是审查逮捕上提一级的内部监督，本质上都属于“同体监督”，都无法回答对职务犯罪自侦权如何实现有效监督的提问。[11]此次监察体制改革可以说是从体制上彻底解决了这种长期以来存在的困境。在以审判为中心的诉讼制度改革的背景下，职务犯罪侦查权的划离也是反腐败司法在法治轨道上运行的应有之意。[12]

(二)检察机关职务犯罪侦查权“依赖症”的原因诊断

职务犯罪侦查权的“威慑性”固然是导致检察机关对其产生依赖的原因之一，但需要警醒的是，检察机关法律监督权自身存在的刚性不足、可操作性差等问题才是导致检察监督权长期处于弱势地位的根本原因。此外，“监督伤和气”观念的存在、以往“以侦查为中心”诉讼制度框架的设立、“人、财、物”不独立的制度设计等都是导致这种状况出现的原因。

检察机关法律监督职权主要包括对侦查机关、审判机关、执行机关及民事、行政执法活动的监督权。检察机关的法律监督权的范围不可谓不全面，但是由于监督方式的可操作性不足，检察机关的法律监督权并没有发挥其应有功效。

就侦查监督来看，其主要包括对侦查机关立案活动的监督以及对侦查活动合法性的监督。立案监督的主要方式是检察机关可要求公安机关说明不立案的理由，不过这种方式一般只具有建议性色彩，不具有强制性，即使公安机关接到通知后仍不立案，也没有后续的保障程序对其进行约束。另外，由于检察机关并没有对立案活动的知情权，无法及时、全面地了解侦查机关的立案情况。[13]检察实践中漏犯及漏罪的追诉大多都是通过审查起诉过程中对证据的审查发现的，对侦查活动的监督主要存在结果监督和事后监督，监督的措施缺少强制效力。

审判监督的方式主要包括提出纠正意见以及抗诉。提出纠正意见是对审判过程的监督方式，抗诉是针对审判结果的监督方式。这两种方式的设置本是为了对“审判权”进行约束，但在实践中，无论是纠正意见还是抗诉都没有发挥其应有的监督作用。实证分析显示，每个检察院所提出的抗诉案件年均不足1件，纠正意见更是年均不到0.5件。[14]这些数据从一定程度上反映出我国较高的审判水平，但同时也说明审判监督并没有充分发挥其应有的作用。导致审判监督数量如此之低的原因，一方面是由于办案人员重配合而轻监督思想的存在，另一方面是现行抗诉工作本身存在着难度大、耗时久、获得改判、发回的概率低等问题。另外，检察机关对抗诉的考核是以案件被发回或者改判作为标准的，这极大地降低了办案人员抗诉的积极性。

刑事案件进入执行阶段，违法风险不但没有降低，反而更可能会导致恶劣的结果。在减刑、假释、暂予监外执行等领域，若执行监督权不能实现同步监控，先前所有程序正当性的努力就可能付诸东流。[15]最近5年最高人民检察院的工作报告显示，2013—2017年，在执行领域检察机关共监督纠正11.8万人。目前，我国执行监督领域主要存在着重视程度不够的问题，刑事执行检察长期被认为是检察机关的“二线”部门，甚至成了检察机关内部的“养老部门”。

在失去职务犯罪侦查权这一“杀手锏”之后，检察机关法律监督的内在体制困境已成为检察机关不得不面对的问题。在有职务犯罪侦查权作为保障时，纠违通知无回应、检察建议不理睬、检察文书置之高阁等现象尚且存在，如今，检察机关的法律监督职能已失去依赖，站在新的起点上，必须破除影响检察监督权实施的桎梏，充分激发检察机关法律监督职能潜在的能量。

四、展望：检察机关法律监督权回归的路径

(一)强化检察机关侦查监督职权

在“侦查为中心”的刑事诉讼构造中，诉讼格局可以被称为“顺承模式”。在这种模式下，作为源头的侦查一旦成型，就将左右后续程序的走向，使庭审过度依赖于侦查卷宗笔录等书面材料，庭审流于形式。这种诉讼模式一方面不利于有效的追究犯罪，另一方面也易造成冤假错案。在司法实践中，由于诉讼程序模式的限制，审判机关难以对侦查机关形成制约，只有检察机关才能对侦查行为的合法性作出限制。因此，“以审判为中心”的诉讼制度的构建也需要侦查监督职能的充分行使。

上文已经提到，目前侦查监督存在着事后监督、监督措施缺乏强制性等问题。这些问题也制约了侦查监督效能的发挥，须予以破除。针对侦查监督刚性不足的问题，应当明确侦查机关不执行检察建议的制裁措施。此外，可以尝试将侦查机关拒绝接受正当监督的情况量化于每年的工作报告中，使之成为各级人大施加针对性质询的客观依据。

针对上文提到的事后监督主要依靠相关文书、证据资料的审查，可以尝试构建检察机关引导侦查的方式，将侦监、公诉职能延伸至侦查阶段，明确检察机关在审前程序中的主导地位。[16]实践中，推动建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议的制度也是检察改革的重点工作之一。此外，最高人民检察院推出了侦查监督驻公安检察室制度的改革尝试，此项改革能真正实现检察机关对侦查机关的“近距离”监督，从根本上解决“以侦查为中心”的格局。

(二)强化抗诉权的行使

抗诉工作对纠正法院错误裁判、维护司法公正有着重要意义，但在实践中抗诉工作并没有发挥其应有的监督作用。抗诉工作主要存在着办案人员不想抗诉、抗诉能力不足等问题。针对这些问题，检察机关首先应加强对办案人员的抗诉培训工作，使办案人员充分掌握抗诉标准及范围，提升裁判文书的审查能力。[17]对此，一方面，要注重提升办案人员的法律素养、综合素质，加强专业化办案小组的建设；另一方面，要梳理细化行使抗诉焦点索引，将原则性、抽象性的法律规范变成具体的、可实操的办案要求。而对判决的审查，应秉持程序与实体并重、定罪与量刑并重的法治思维，严格规范审查报告的制作。此外，还应改革抗诉绩效考核机制，改变过去简单地以改判率、发回重审率作为抗诉质量指标的考核方式，进一步优化抗诉工作考评办法，将抗诉成绩纳入检察官的年度考核指标体系，切实将抗诉成效与年度绩效考核挂钩。

法律监督是检察机关最为重要的职能，而抗诉也是检察机关考核的“重头戏”。我国检察机关有着“重起诉、轻抗诉”的传统办案理念，实践中亦不乏存在办案干警认为“抗诉伤和气”等错误认知，因此未来应以检察体制改革为契机，更新检察机关监督理念，改变传统的考核机制，把抗诉工作作为提升公诉案件质量、彰显法律监督的重要途径，力求刑事抗诉工作取得突破性进展。

(三)打造检察机关公益诉讼的检察“新品牌”

2017年，随着《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改决定的正式通过，检察机关提起公益诉讼制度正式确立，从此，公益诉讼中迎来了检察机关这一“国家队”。检察机关提起民事公益诉讼是对民事活动的监督和制约、提起行政公益诉讼是对行政活动的监督和制约，检察机关提起公益诉讼可以视为检察监督职能场域的扩展。在职务犯罪侦查权划离之后，民事公益诉讼、行政公益诉讼是检察机关大有可为的新领域，可当作检察机关的“新品牌”予以重点打造。

通过分析检察机关提起公益诉讼试点工作的运行情况，发现检察机关提起公益诉讼制度在实务运作中取得了良好的成效，但也出现了一些问题，且民事公益诉讼与行政公益诉讼在实践中呈现出不同类别的问题。

根据《检察机关公益诉讼试点办法》的规定，检察机关在提起民事公益诉讼前，要先依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。只有在无法律规定的机关、组织抑或法律规定的机关或组织怠于提起诉讼的前提下，检察机关才能提起公益诉讼。这条规定在实践中引发了检察机关可能无法督促所有适格主体，从而导致无法提起诉讼的问题。笔者认为，此问题可以用公告制度予以解决，将发现的环境违法等行为予以公告，在公告期满后，若无适格主体提起民事公益诉讼，方可由检察机关提起民事公益诉讼。

检察机关提起公益诉讼还需直面的另一个问题是取证困难。虽然《检察机关公益诉讼试点办法》第六条赋予了检察机关调查相关证据的权力，但在实践中出现被调查对象以种种借口不配合调查的情况。针对这种情况，可赋予检察机关强制调查的权限，并对阻碍调查的单位和个人作出相关的处罚规定。此外，检察机关在提起公益诉讼的实践中，应注重拓宽线索来源的途径，除被动地接受举报、控告线索之外，还应选择主动出击，从社会关注的焦点案件、公益诉讼案件、已生效的法律文书、量刑建议等渠道深入挖掘案件线索。

(四)制定专门化的法律监督法

全国大多数省级人大常委会都出台加强法律监督的决议或决定，但我国并没有针对法律监督进行专门化的立法，这在一定程度上制约了检察机关法律监督作用的发挥。检察机关法律监督职能存在的监督程序不完善、监督体系不完整、监督渠道不畅通、监督手段刚性不足等问题也都需要统一的监督立法予以解决。此外，在职务犯罪侦查权划离后，检察机关法律监督职权的亟待回归也加强了法律监督立案的必要性。制定法律监督法，并对法律监督的基本内容作出规定也能够使法律监督组织体系更科学、法律监督职权体系更完备。法律监督法的制度应对检察机关法律监督职能存在的问题予以回应，其重点规定应包括检察机关法律监督的手段、程序、被监督者不接受监督的救济等内容。